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中央全面深化改革领导小组应当“实化”
2013-12-03 全球品牌网  马宇

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     为了加强对于深化改革的领导,强有力地推进改革,此次全会决定成立中央全面深化改革领导小组。一般以为,这个领导小组将会是最高层级的,既须高瞻远瞩确立各个阶段的改革目标,又要统揽全局进行顶层改革方案设计,还要协调调动各方力量推进改革,并且督促检查以确保各项改革措施的落实,是这一轮深化改革开放取得成功的重要组织保证。

  应运而生

  深化改革,解决的是体制机制深层次的矛盾和问题,面对的是全面深刻的利益格局调整,必然遭遇既得利益集团的强大抵触,这正是本次深化改革的最大难所在。某种意义上可以说,本次深化改革,难度要远比1992年邓小平南巡、2001年加入世贸组织所进行的改革开放大得多。因为此前的两次大的改革开放高潮,更多的是思想解放、局部改革、内部微调,大的利益格局没有根本改变,并且几乎所有人、所有机构(包括政府部门)都享受了改革开放释放出来的巨大红利,虽然多寡不均,但毕竟都是改革开放的受益者,所以改革开放面对的阻力相对较小。

  而此次深化改革,几乎每一领域、每一步的改革都涉及深层利益格局的调整,某些强势集团的利益可能因为改革而受到削弱,“触动利益比触动灵魂更难”,遇到的阻力也会空前加大,甚至随着改革的深化可能会以几何级数递增。当此之时,只有成立最高层次的全面深化改革领导小组,才能打破利益固化的樊篱,“以更大的政治勇气和智慧”,强力推进改革。

  而且,本次深化改革,相比改革开放35年来的三次改革开放高潮,更具全面性、系统性、深入性。第一轮改革开放高潮,集中在农村联产承包责任制改革和建立经济特区等的沿海开放战略;第二轮改革开放高潮,集中在思想解放前提下的对外开放大幅度推进,确立了建立市场经济体制的改革目标,开始从计划经济转向市场经济;第三轮改革开放高潮,加入世界贸易组织,更是以开放促改革的战略措施,通过扩大对外开放融入全球经济,与国际规则接轨,带动国内相关法律法规修订和管理体制管理方式调整。前三轮改革开放高潮,都更集中于经济领域,并且由此带来了惠及各个阶层、广泛人群的巨大红利。

  但本次深化改革,除经济领域的改革依然是核心内容之外,还涉及政治、社会、文化、生态等领域,内容更加广泛、深刻,关联性更强,互相牵制更大,任何一个领域的改革都难以单兵突进,而必须总体协调、戮力同心、相辅相成。即使从改革的具体操作上来说,也不是哪个部门能够单独完成,必须有其他所有相关部门的通力配合。但在目前体制框架下,跨部门的协调、配合难度极大,甚至互相扯皮、牵制更为常见。所以,为了实现本次全面深化改革极为强调凝聚共识、统筹谋划、协同推进,一个最高层次的领导机构也就成为必需。

  不遵旧例

  从以往在中央层面成立领导小组的惯例来看,一般只是决策机构,所以层次高、人员少,除中央领导牵头负责外,成员由相关部门负责人担任,日常事务性工作则由领导小组办公室负责。至于具体的政策方案设计、实施,则基本还是由既有体制框架内的党、政有关部门负责。这种设立模式,好处是充分利用了现有党政部门资源,拍板决策和设计实施分两个层次进行,操作方便,效率较高。但窃以为,这种模式不适合本次全面深化改革领导小组。

  因为,以往的领导小组,基本是决策型,对于有关问题进行拍板决策,自身的调查研究、方案制定、实施推进能力较为单薄,而主要依赖于其他相关的党政管理、研究机构。但本次全面深化改革领导小组,则远比其他领导小组功能为多,其基本功能定位是:“负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”,也就是说,既要拍板决策,又要进行具体的改革方案顶层设计,还要组织协调各个部门整体推进,还要进行事后监督落实,多项功能集于一身,单纯的决策型领导小组是无力完成的。

  而且,本次深化改革,顶层设计不能由现有的某个主管部门负责。原因也很简单:这些部门往往自身正是改革的对象,是现有管理体制和管理模式的直接受益者,设计出来的改革方案在总体思路上既脱不出以往的窠臼(当局者迷),在具体措施上又会受到既得利益的局限(利益固化),必然难以适应此次深化改革的要求,甚至有可能借改革之机再次强化自身权力和利益。目前我国普遍存在的部门立法导致的部门利益法律化,就是过于依赖既有管理部门的行政资源进行法律法规的制定而导致的深远恶果,纠错的各种成本都极为巨大,可算是极为沉痛的教训。此次深化改革若是继续沿袭以往的操作路径,则很可能重蹈部门立法的覆辙,徒耗改革热情和能量,陷改革于旧体制的泥沼,葬送寄托打造中国经济升级版希望的深化改革。

  所以,中央全面深化改革领导小组应当“实化”,即在领导小组之下,设立“改革委员会”作为实体机构,直接贯彻实施领导小组对于深化改革的总体思路和改革方略。

  “改革委员会”

  这个改革委员会,不是以往“体改办”“体改委”的简单恢复,而是新设机构,是在最高决策者的直接领导下,全面负责各项改革方案的顶层设计和监督实施。

  因为本次全面深化改革,除经济领域为重点之外,还涉及社会、文化、生态、政治、党建、军事等方面,所以改革委员会职能也比以往的经济体制改革委员会专注于经济领域有所不同。故其职能定位也可分两种:一是大改革委,涵盖所有改革领域,作为党中央、国务院的共同下属机构;二是小改革委,仅涵盖经济、社会、文化、生态等领域,作为国务院下属机构,至于政治、党建、军事等领域改革则另行安排。

  根据目前情况和改革要求,以及可操作性等角度考虑,笔者倾向于建立小改革委,即集中精力全力解决本次全面深化改革的重点——经济及其直接相关的社会、文化、生态等领域的改革问题,机构设置也纳入国务院组成部门序列。由于上面有全面深化改革领导小组的统一领导,所以与其他政治、军事等领域改革的交流、沟通、协调、配合应该也不会存在大的问题。

  为了改革委员会能够顺利开展工作,目前的国务院组成机构也须进行相应调整。其中首当其冲的当然是调整国家发展和改革委员会(以下简称“国家发改委”)的设置和职能定位。现国家发改委承担的有关改革方案拟订和协调等职能划归新成立的改革委员会。同时国家发改委也应根据此次《决定》的要求,大大缩减投资项目审批和价格核定,取消对于企业微观事务的审批权,而把工作重心集中于国家发展战略规划宏观经济运行监控等方面,并协调有关部门利用财政、货币手段调控经济,名称亦改为“宏观调控委员会”或“宏观调控部”为好,以彻底摆脱计划经济的管理思路、管理框架、管理模式和管理手段,更好地发挥政府对宏观经济的调控作用,同时又避免对经济的不当干预,使市场发挥对资源配置的决定性作用。这样调整,也可以避免改革委员会受到现行体制的牵涉羁绊,有利于改革委员会解放思想、放开手脚,立即全面着手展开改革方案的顶层设计。

  改革委员会应当采取开放式的工作方式。作为改革方案的具体设计者,自身更应该改革既往惯例的工作模式,解放思想、创新机制,充分借助所有能够利用的各方面的资源、智慧和力量,拟订出科学、合理、具有战略高度和前瞻性的改革方案,并有效实施。既如此,改革委员会本身机构不需庞大繁杂,而应该精简高效,内设机构十个左右足矣,人员编制三两百人亦可,关键是要充分调动其他部门和社会力量参与到改革方案设计和实施中来。

  任何一项改革方案,都应组成改革委员会牵头负责,主管部门、研究机构、专家学者共同参与的设计小组,进行资料搜集、调查研究、目标确定、路径选择、措施制定等相关工作,初步方案完成后公开征求意见,集思广益,以达成最优或者起码是最适宜的改革方案。

  开放式拟订改革方案还有一大好处是,方案拟订的过程也是凝聚共识、统一思想、理清思路的过程,如此,则后期改革方案的推进实施也会大大减少阻力,有关措施落实会更加顺利,并有利于社会各界在深化改革各个环节上的密切监督。

  不管怎样,全面深化改革大方向已定,但改革成效如何,关键在于实施。中央全面深化改革领导小组的实化,就是全面深化改革的机制保障。

  鉴于此,笔者建议中央全面深化改革领导小组成立伊始,即开始拟订成立国家改革委员会的工作方案,提交明年初的全国人大通过,列入国务院组成部门序列,尽快投入改革顶层设计工作。

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