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气候谈判何以陷入僵局
2019-04-16 全球品牌网  陈季冰

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  从东南亚的巴厘岛到北欧的哥本哈根,从拉美的坎昆到南非的德班,围绕温室气体减排的讨价还价的会场在我们这个看起来一天比一天更暖的星球上足足转了一圈。尽管一些基本原则——— 如“双轨制”谈判机制、“共同但有区别的责任”等——— 得到坚持,一些局部的突破———如资金援助、技术转让等———得以落实,但气候谈判在整体上已陷入僵局,却是个不争的事实。

  根本的症结其实在于气候谈判希望达成的有约束力的协议内容。每个国家基于自身的情况都有各自不同的利益盘算,大体来说,在气候问题上,目前世界上的国家分成三大阵营:作为全球唯一的超级大国,美国一直以来对达成刚性的减排指标抱有一种消极的怀疑态度,它总体上倾向于依靠技术进步和市场机制来逐渐缓解人类活动造成的气候变化;以欧盟和日本为代表的大多数发达国家则相信政府应当在其中起更大的作用,因而它们是达成法律协议的最热心的成员;以中国为代表的新兴发展中国家则在积极参与的同时坚决主张,鉴于发达国家历史上对地球气候环境的欠账,它们应该率先和更多付出努力,并在减排的资金、技术等方面给予发展中国家以补贴和帮助,它们更多地强调自身的“发展权”。

  上述这三种主张都包含了重要而正确的见解,它们实际上各强化了气候问题的一个方面。我认为美国人所持的市场派观念值得分析。纵观世界能源发展史,煤炭取代木材、石油取代煤炭的过程,基本上都是市场自然选择的结果,我们没有从中看到多少政府干预的成分。这种自发机制为什么就不能适用于可再生能源取代化石能源的过程呢?随着地球上不可再生化石能源储量的日益枯竭,它们的价格必定会越来越昂贵,最终被更具竞争力的其他新型能源所替代。说老实话,我本人对于依靠政府干预来完成全球性的能源替代升级反倒是没有什么信心的,政府不把事情搞砸已经谢天谢地了。

  问题在于,要让技术进步和市场机制充分发挥作用,前提就是市场信号能够未经扭曲、并畅通无阻地传递到各交易主体那里,其中包括能源的供应者与消费者

  一项统计表明,全球每年用于对化石燃料补贴的金额总计超过了3000亿美元。不妨来看看世界上最大的两个温室气体排放国的情况———在美国,石油巨头通过对国会的游说获得了每年高达40亿美元的税务补贴,而其他各种名目的燃料补贴以及远比欧洲低廉的汽油税则被当作是帮助穷人的救济手段。

  无论是显性还是隐形的补贴,它们都严重扭曲了矿石能源的价格信号和供求关系,使之在市场上总是能够低于其真实价格出售,最终不仅助长了消费者对它们的依赖和浪费,也增添了温室气体排放,更使得新能源的技术创新和生产在与传统矿石能源的竞争中处于严重的不平等地位而难以发生、发育和成长。

  至此我们便懂得,围绕气候变化问题,当前正确和迫切的做法其实不是规定强制减排的目标,而是首先剥除各国政府加诸传统化石能源之上的巨额补贴,给清洁能源产业的发展创造一个良好的环境。为此,各国需要签署一份具有法律约束力的协议,限期逐步减少直至彻底取消对矿石能源的补贴。如果企业和消费者有朝一日发现,生产和使用绿色能源是有利可图的,而非仅仅出于社会施加的道德责任,那么新旧能源的替代升级就自然会水到渠成。

  关于气候谈判的僵局,现在让我们再讨论一下谈判机制问题。

  有人认为,联合国体系下的国际多边谈判机制是气候谈判的最大拦路虎。因为这种决策机制意味着,只要有一个成员反对,就无法通过任何决议。这种看法无疑是有道理的,但在当下仿佛是神圣不可侵犯的“主权至上”的国际关系理念下,多边协议又几乎是唯一可行的途径。如果沿用民主国家在国内政治中普遍采用的那种投票(少数服从多数)制,结果一定是:要么,多数国家通过的决议因少数强权(比如美国就曾拒不批准《京都议定书》)置之不理而变成一纸空文;要么,它沦为超级大国挟持“民意”、将自己的主张强加于弱小国家的赤裸裸的霸权主义。事实上,世界上行之有效的多边协议体系亦不在少数,其中最典型的当属我在前文提及的WTO。当然,它的最近一轮多哈回合谈判也同样陷入了旷日持久的危机,这已是题外话了。

  要从无到有地建立一份气候问题国际协议,联合国的多边框架的确不是一个好的平台,但这个难题并不是无解的。一年前坎昆会议时《华尔街日报》提出过的一项建议就值得充分重视:从现在起,我们应该将重心转移到要为减排负主要责任的少数大国身上。只要这些国家之间达成了切实可行的协议,事情就算基本搞定了;反过来说,也只有这些国家才拥有相应的资源去做成一些实事。

  事实是:联合国有192个成员国,但美国和中国这两个超级国家所排放的温室气体就占到了全球总量的40%以上。如果再把范围扩大到20国集团,那么这一比例将上升到80%。这20个国家的G D P、贸易和人口总量分别占全球总量的85%、80%和70%,假如它们之间谈成了,其他那172个国家就算继续毫无作为,它们的那点排放对气候变化的贡献也几乎可以忽略不计。更何况,在大国的胡萝卜加大棒之下,小国是不可能不跟着一起走的。

  而要实现这个目标,当下的重中之重是美国和中国之间必须率先求得妥协。国际上不是有人一直在主张G 2主导的世界秩序吗?至少在气候谈判的领域内,G 2可以试探性地先行一步,它应当通过G 20来发挥作用,自己则充当G 20的基石。欧洲和日本以及加拿大澳大利亚等国原本就一直愿意并要求签署国际减排协议,只要中美两国取得一致,它们那里不可能存在太多障碍。

  美国的主要问题是国内政治,这里我不展开论述了。就中国而言,有一个转变虽然巨大,但或许是必需的———长期以来,中国一贯反对制定强制性减排目标,支持自愿减排目标。事实上,中国已经郑重宣布了到2020年单位G D P温室气体排放比2005年下降40%-45%的承诺。由于有了中国的带头,巴西也已承诺,在正确的帮助下减少36%的碳排放浓度……

  另外,签署强制减排(按照我上文的主张,实际上应当是强制削减矿石能源补贴)协议也绝不可能意味着中国与美国(还有其他发达国家)的权利义务是相同的。关于发达国家应当承担更多义务这一基本原则,包括美国在内,世界上没有任何一个国家表示过反对。因此,“强制”与“自愿”之间的不同,无非就是“共同但有区别的责任”当中的那个“区别”的多少而已———它是“量”而非“质”的不同。况且,中国对世界承诺的未来15年减排40%的目标是不附带任何条件的,换句话说,就算气候变化国际谈判彻底失败,中国也会单方面独立完成这一目标。当然,强制减排的目标仍有待讨价还价,而且应当比自愿减排的目标要低。这个道理,相信西方国家也是不难接受的。

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