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广东改革与中国的未来
2019-05-17 全球品牌网  郑永年

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  眼下世界各国都非常关切的一个问题,即中国向何处去?尽管中国在继续发展和崛起,但外界对中国的不确定性也越来越甚。

  如何理解中国?在很多方面,广东总是“先行一步”,广东的各方面的改革因此往往具有全国性意义。广东成功了,就可以成为全国的典范。反之,如果不成功,那么就要寻找新的改革出路。因为广东这个特殊的定位,中央政府往往把一些改革的试点放在广东,而广东的历届领导人也有很大的动力来寻求新的改革思路。对外界来说,从考察广东所发生的入手往往就可以看到中国的未来发展方向。事实上,中国历史上的所有变革,都要从中央与地方之间的关系上去观察。

  经过几年的积极探索,广东的改革路子不仅已经成型,而且正在转变成为实际的政策。即1.经济方面围绕着“腾笼换鸟”的产业升级;2.行政体系改革;3.社会改革。这些政策,显示广东更注重市场和社会的力量去持续推动改革而不是依赖国家的短暂动员。

  这些方面同时也为中国的总体改革寻找着新的方式和途径。无论成败,广东的改革都关系到国家的未来。

  产业升级受误解

  广东一直被视为成功的市场化经济改革模式。但是很多年来,广东的发展越来越缺少动力,被其他地区所超越。下一步如何走

  珠江三角洲在过去几十年里成为世界大工厂,但大多是低附加值产品,依赖的是廉价的土地和劳动力,加上环保问题,这个模式显得不可持续。这一点,在2008年世界金融危机之后已经显现出来。亚洲“四小龙”在过去的三四十年间,已经有多次的产业升级,尤其是新加坡和韩国。任何经济体的产业升级不容易,但必须要有产业升级的意识和概念,没有这个意识和概念就不会有升级。

  在广东的一些地方领导中,这个概念就不是很强。尽管发展已经三十多年,但产业还是停留在原地。人们说,广东三十年前开始使用农民工,三十年后仍然使用农民工。这就是个大问题。尽管广东为整个国家做出了很大的贡献,即吸引了数千万的农民工,但因为廉价劳动力的源源不断,也对产业升级造成了很大的阻力。廉价的劳动力和廉价的土地一直是投资者来广东的主要动机。来广东投资的厂家的技术创新动机并不强。很简单,如果通过廉价劳动力和廉价的土地能够赚取足够的利润,那么还要做技术创新干什么呢?但如果广东的产品的附加值提不高,那么广东很难有前途。

  “腾笼换鸟”的目的就在于产业升级。但这一政策一出台,就发生了金融危机。因此一些自由派经济学家就出来反对,说政府应当根据市场的客观规律行事,不应当施加压力来“腾笼换鸟”。这些经济学家并没有充分的道理,只是根据经济学教科书的道理来看广东的产业升级问题。西方国家在产生升级过程中,市场的确扮演了一个重要的角色,但在亚洲的日本和“四小龙”经济体中的韩国、新加坡和台湾,产业升级都是政府来推动的。这大大缩短了工业升级的时间。

  在产业升级过程中,必须对产业升级做科学的理解。产业升级至少有两种形式。一是不同产业之间的升级,例如今天生产鞋帽,升级后就生产电子产品。二是同一产业链上的升级,就是增加产品的技术成分。鞋帽本身可以升级。意大利生产一件名牌服装,中国要生产多少件服装呢?亚洲“四小龙”更多的是第一种形式的产业升级。因为国土面积小,土地有限,它们不得不放弃一些附加值低的产品。但中国那么大的国家,不应当轻言放弃一种产业。珠江三角洲的一些产业可以转移到广东的边缘地区,或者中国的其他地区。这就是“腾笼”。然后,再引入先进的产业。同时,珠三角也可以通过提升产品的技术,追求同一产业链的升级。这两种方式都可以提升产品的附加值。

  实际上,产业升级的问题不仅仅是广东的问题,中国所有经济区域迟早会面临这个问题。从这个角度来说,广东的产业升级不仅仅是要为广东找到未来,而且也是要为整个国家找个未来。

  很多人现在很担心中国会不会陷入中等收入陷阱。就全国而言,很多省份的人均GDP还远未达到中等收入水平,讨论这个问题还为时过早。但对广东来说则是再也真实不过了。广东人均GDP已经达到7000美元。并且和单纯的城市如北京、上海不一样,广东能否逃避中等收入陷阱对整个国家更具有指标意义,因为其规模就相当于世界上一些中等国家,并且具有城乡差别。广东如何逃避中等收入陷阱?这就是广东下一步经济改革的内容。

  怎么改?从国际和东亚经验来看,除了继续走社会主义市场经济的道路,没有其他更多的选择。这里分两部分,就是“社会主义”加“市场经济”。市场经济就是继续深化经济领域的市场化,尤其是对国企实行市场化。只有经济领域的市场化才能继续把蛋糕做大。现在一些人把改革仅仅理解为分蛋糕。政府主导的分蛋糕很容易,但不可持续。只有在经济可持续发展的情况下,才可继续分蛋糕。也就是说,市场经济是社会主义的物质基础;否则光强调分配,中国又会倒退到毛泽东时代的贫穷社会主义。同时,社会主义意味着在社会领域增大政府的投入,建设社会制度,提供社会保障。总之,如果说早期的改革者错误地把经济政策应用到社会领域,今天的改革者也不要再次错误地把社会政策应用到经济领域。经济领域的改革和社会改革领域要区分开来,同时这两个领域的改革一同推进。其实即使是社会改革也不仅仅是分蛋糕,而是为继续做大蛋糕创造社会条件。

  向社会分权

  广东的社会改革条件远较其他省份和地区好。改革开放以来,广东的社会成长很快。广东以民营企业和中小型企业为主体,这是社会成长的经济条件。

  社会改革至少具有三方面的内容。首先是社会制度的建设,包括社会保障制度、医疗卫生、教育和房地产等。改革开放以来,中国建立了出口导向型经济,尤其是广东,已经成为了世界制造业中心。广东经济很脆弱,因为其很容易受国际经济大环境的影响。西方贸易保护主义、人民币升值等都会对广东经济构成具有实质性的影响。所以,中国的经济要从出口导向转型成为内需型经济,必须花大力气建立消费社会。建设消费社会就必须进行社会体制改革。社会保障制度、医疗卫生、教育、住房,这些基本的社会体制建立好了,就可以为消费社会打下一个社会基础。中国老百姓不是不会花钱,而是不敢花钱。只有把社会体制建设好了以后,老百姓就可以去花钱。广东已经进入中等收入阶段,已经有能力来做这些社会制度建设了。

  所以并不是说,经济体制改革就是做蛋糕,社会体制改革就是分蛋糕。社会体制改革也是为了继续做大蛋糕,为做大蛋糕打下制度基础。进而,如果社会制度不能确立,不仅消费社会无望,社会也就会变得很不稳定。社会体制改革和深化经济体制改革因此是不矛盾的。怎么样让市场经济可持续发展,就是要进行社会体制的改革,要把社会保护好。

  社会改革的第二方面就是广东现在大力提倡的建设“小政府、大社会”这样一种格局。这个政策目标实际上在上世纪八十年代改革开放之初就已经提出来了。但当时中国刚刚开始偏离计划经济,社会还没有发展起来。就是说,大社会毫无条件。但现在不一样了。市场化为导向的经济改革已经导致了社会力量的成长。广东现在慢慢探索出一条“大部制—小政府—大社会”的社会发展模式。

  现在全国上下都在强调社会管理。但人们对社会管理并没有很深刻的认识,认为社会管理是政府管理社会。政府管理社会只是社会管理一部分内容,并且不是主要内容。社会管理最主要的就是社会的自我管理。要社会学会自我管理,首先就要求政府向社会分权。社会没有足够的空间,很难发展出自我管理的能力。从前谈分权总是在不同政府层级之间的分权,也就是上级政府向下级政府的分权。企业改革过程中,又增加了一项,就是政府向企业的分权。向企业分权很重要,企业没有自主权就很难作为。那么,今天讨论社会管理,我们还必须再加上一项新内容,就是政府向社会的分权。比如很多行政审批的东西,完全可以分给社会去做。

  不向社会分权哪有大社会?不向社会分权,哪能建设小政府?减少政府的功能,社会的功能就增加了。这方面人们的认识很容易很肤浅。中国政府是最累人的,从中央到地方到基层,官员总有做不完的事情。很多官员都有勤政的品德,但勤政并不见得做得好事情。什么都做,自己累,老百姓也累。把社会本身可以做的事情政府来做,无论做得好坏,社会都会有意见和抱怨。

  分权之后,应当政府管理起来的东西,政府就应责无旁贷地管起来。比如社会制度建设、法律制度建设,尤其是司法,如果政府不管监狱,那么就变成黑监狱了。

  政府和社会都有自己的边界,但也有一些政府应当管但社会也可以管好的领域,在这些领域,政府也应当把权力下放给社会。例如,政府可以向社会收购服务。这里,政府和社会可以结成“伙伴关系”,类似于顺德所提的政府和社会的“协调共治”。考虑到中国历史上,政府总是凌驾于社会之上,“伙伴关系”或者“协调共治”要用法律来保障。一些地方缺少立法权来做此保障,但可以用契约的方式来保障。

  社会改革的第三方面就是社会的参与。社会的参与具有两方面的意义。第一是要解决执政党及其政府官员和社会的严重脱节问题。这是中国政治目前面临的最为严重的问题。第二是要平衡好短期利益和长远利益的关系。民意的崛起在中国已经成为现实,互联网、微博等已经成为表达民意的有效途径。但也出现了一个很严重的问题,面对多元化的民意,一些领导人不敢决策,不敢负责任。干部官员“既不要当人民大老爷,也不要当人民的尾巴”,怎么办?这个问题也需要通过社会改革,确立社会的参与来实现。

  这方面,广东也已经有了改革的设想。例如顺德社会体制综合改革提出,要建立“两代表一委员”倾听民意、联系社区制度,借鉴香港、新加坡的议员和执政党员密切联系群众的做法,以党代会常任制试点为契机,以党代表工作室为载体,党代表为核心,联合人大代表和政协委员到社区定期听取群众意见,并跟进、督促政府解决问题,同时继续加大公共决策咨询机构的组建力度,实现全覆盖,并完善咨询工作各项制度,推动社会各界代表共同参与政府决策和公共事务的讨论。目前顺德区、镇、村三级咨询体系初步建立,三大改革也成立了评审咨询委员会。

  党代表和人大代表工作室在中国尤其必要。执政党要沉下去和群众打成一片,这是新加坡人民行动党长期执政的经验。听取民意要制度化。这个目标并不是干部下去跟老百姓住在一起一段时间就能实现。住一两个星期是可以的,但问题是如何做到可持续发展。

  顺德决策咨询委员会的做法也有助于执政党和社会的关联。但咨询的专家不能是固定的,任何一位专家不是万能的,只能专注某个领域。所以咨询委员会的成员是不能固定的,应当具有灵活性和开放性。如果咨询委员会什么事都管的话,那又很容易变成一个既得利益。要有开放性,不然又变成一个官僚机构。任何东西固定化以后就又会产生它的既得利益了,所以决咨委要引入开放性。

  只有开放,社会才能监督政府;只有开放,社会才能介入进来,才能达到决策的民主化和科学化。只有通过政府和社会的互动,才可以明了一个社会的眼前利益和长远利益。一个只有眼前利益的政府,治理是不可持续的。执政党要强调社会的长远利益,引导社会追求长远利益,这是执政党“领导权”的一个重要组成部分。

  行政改革须碰党政关系

  历史地看,大多数基本国家制度都必须在民主化发生之前建立,民主化之后就没有机会了。健全的基本国家制度,加上可持续经济发展带来的中产阶级,是优质民主的前提条件。没有基本国家制度建设,没有发达的社会经济发展水平,民主化可以发生,但必然是劣质民主。我们在非洲和亚洲的一些国家可以观察到这种情况。从长远来说,中国也必然会发生民主化。我们应当提的问题不是要不要民主化,而是如何避免劣质民主,而追求优质民主。

  行政改革,社会制度建设,可持续的经济发展,这些都构成了民主化前中国必须完成的任务。

  这些年,广东的行政改革大体上有两种不同的模式,即深圳模式和顺德模式。深圳为副省级城市,深圳成功了,就可以为副省级城市和省级城市的改革提供经验。顺德可以说是县级市。县级尽管处于中国行政体制的低端,但这是一线政府,是整个政权的基础。一线政府的改革因此关系到整个政权的基础问题。

  顺德的改革从表面上说似乎没有新意,但人们或许已经注意到顺德改革的很多方面涉及到党政关系问题,就是党政“合署办公”。也就是上面讨论过的“小政府”的构造。行政部门只是中国广义政府的一个部门,如果行政改革不包括其他部门,尤其是党的组织,那么“小政府”将是不可能的。

  深圳的改革已经涉及到中国政治体制中两个核心问题,一是中国的行政层级问题,二是权力分工与制衡问题。中国的行政级别实在太多。改革开放之后行政改革的一个重大失误就是把当时的“行署”实体化,从而把县和省隔离开来。县政府在传统中国政治中是最重要的一线政府,必须和中央政府建立最直接的联系,但现在,县政府被大大边缘化。中央的权力经过层层消解到了地方就变得无影无踪,而地方上的声音也经过同样的过程的过滤到达不了中央层面。就是说,中央政府和基层社会因为中间官僚层的层层阻隔没有任何有机的联系。中国基层社会这些年出现那么多的事情,甚至是黑社会化,这和县这一最重要的一线政府被边缘化是有关联的。行政层级过多已经成为中国政治体制的最大的缺陷。

  因此,如何缩短中央和地方之间的距离或者减少中间官僚层是体制改革的一大重要议程。如果把深圳和顺德的改制一同考量,意义更加深远。如果(副)省级城市和县级城市改革成功了,省级和县级之间的行政层级就会失去实质性的意义,从长远来看就可以加以取消。这会大大提高中国的体制组织的合理性和有效性。

  深圳改革的第二方面是行政三分。这是没有办法的办法。行政三分无疑是为了决策的合理化和权力的制约,从制度上防止腐败。中国不想走西方的道路,即“三权分立”。既然外在的三权分立不可能,那么只能往内部找。但行政三分是否可以达到既定的目标?深圳改革的遗憾无疑是没有把党政关系这一根本性问题考虑在内。

  深圳这一改革主要想借鉴香港和新加坡的经验,建立行政主导的体制,既有效率,也不腐败。但是香港在回归之前没有政党政治,所有政治是英国人的事情,香港本身的行政体制只仅仅是一个执行机构,这就保证了行政主导体制。但在回归后,因为政治属于香港人自己的事情,因此现在面临重大的挑战。主要是因为行政主导体制没有强大的政党政治支撑。与之相比,新加坡的行政主导体制的效率和清廉的基础是人民行动党的一党独大制度。

  因为政党体制的改革涉及到了总体政治改革的问题,因此可以理解,深圳的改革似乎回避了党政关系,正是因为这种回避,人们就有理由质疑其可以取得的成效。从反腐败方面来说,因为没有涉及到党的改革,党权还是不可制约。人事任命的最终权力还是在党,行政三分没有任何可能来制约党权所能产生的腐败。再者,这种内部分权会对行政部门的效率产生负面影响。从成功的国际经验来看,行政改革一定要与政党政治的改革结合起来。只有当政党政治能够消耗政治的时候,行政部门才会聚焦于效率和清廉。从中国的具体情况来看,这必然要涉及到执政党和人大、政协机构的关系,例如党如何通过人大和政协来代表社会利益,组织和监督政府。

  从这一点来看,顺德的改革显得更具有意义。顺德这次改革不仅没有回避党政关系这个问题,而且有了新的做法。顺德的做法是逐步走向一个党政合一的制度。党政关系应当怎样?在现在的体制下,不同的行政层级,党政关系是一个模式。实际上,不同层级可以有不同的模式。中央层面现在比较明确,即党政分工。那么地方政权呢?顺德是县级市,属于基层。看来党政合一制度有其很大的合理性。县级政府是一级政府,是政府和社会的直接关联点。这一级政府必须具有实际上的权力,也必须具有行政效率。顺德改革使其从上一级(佛山)政府取得了实质性的权力之后,再行党政合一,提高和强化其行政效率。一级政府,无论是党还是政,面临的都是具体的民生问题,过去党政两套班子所形成的“权力内部消耗”在大大阻碍了行政效率的同时也和社会严重脱节。党政合一在提高效率的同时可以把这一级政府的“行政责任制”(政府方面)和“政治责任制”(党方面)有效统一起来。从长远来看,这种体制比较有利于一个对社会负责的清廉的政府出现。

  改革必须自上而下

  深化经济体制、社会改革和行政改革,广东这些方面的改革正在协调进行。在很大程度上说,广东已经形成了具有代表性的中国改革模式。尽管这一改革模式基于广东的经验,但也可以推广到全国的其他省份和地区。这些领域的改革意义已经超越了它们各自的领域,而具有了非常重大的政治意义。但即使是广东所不能做到的事情,例如建立行政主导体制,对整个国家也具有参照意义。

  这表明,不是所有的改革都可以在地方层级开始,也不可能自下而上地推行。很多的改革必须自上而下地进行。没有广东政府的动力和协调,改革就很难成功。执政党和政府必须通过设计改革和推进改革来牢牢掌握领导权。对有利于社会的长远利益的事情,有利于国家的事情,看准了,就不要犹豫不决,就要去做。只要目标正确,追求目标过程中即使遇到一些挫折,也没有关系。对广东来说是这样,对整个国家来说也是这样。

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