全球品牌网
走出“群天下”的治理结构
2019-05-31 全球品牌网  毛寿龙

关注营销,关注创业--添加微信公众号《创业项目加盟大全》:微信号:xiangmu114


  2016年新年到了,每到新年,我们都有必要总结一下过去,并展望一下未来。实际上人类社会发展到今天,再新的新年期许,也新不到哪儿去。我最喜欢的期许是《礼记·礼运》里所说的:“大道之行也,天下为公,选贤与能,讲信修睦。故人不独亲其亲,不独子其子,使老有所终,壮有所用,幼有所长,鳏、寡、孤、独、废疾者皆有所养,男有分,女有归。货恶其弃于地也,不必藏于己;力恶其不出于身也,不必为己。是故谋闭而不兴,盗窃乱贼而不作,故外户而不闭,是谓大同。”

  不过,这个期许是战国或秦汉之际的人做的。可惜的是,虽然很多人都会背诵,但它到今天似乎都没有很好地实现。有一位学者说,我们每年都有期许,但是很多期许并没有实现,年年许愿年年失望,所以新年还是不期许、不许愿。

  我也这样想。因为去年2015年新年期许,我说了一个周召共和的事,后来发现2015年周厉王的事似乎的确实发生了。我的美好愿望没有发生,但相反的事情却发生了。有比如说比特币,我说它好,它就崩盘了。我说2015年股市超级棒,但很快就股灾了。2016年我说股市会稍微好一点,但刚几天就直接就熔断了。所以,我特别喜欢那位学者,因为他今年不许愿,不期许,我非常有共鸣。

  我还喜欢经济学家莫志宏,因为她的名字特别好,莫志宏——志向不要宏大。很多人的志向很宏大,比如要为自由民主宪政而奋斗,而牺牲。像谭嗣同,执意要流血、牺牲,能跑也不跑,结果流血了,牺牲了,志向依然是志向,中国也没有变得更好一些。

  从历史来看,靠流血、牺牲,结果只是流血和牺牲,的确没有什么意义。最近的流行小说《饥饿游戏》里,无论是统治的斯诺总统还是反抗军,都在流血,但自由民主宪政依然遥遥无期。有人要为远大的志向流血牺牲,要去实现美好的愿望,这很好,但现实的残酷性在于,这不仅无益,而且有害。因为自由的核心是,自由是用来捍卫和扩张的,而不是用来牺牲的。

  我们如何理解一个问题:我们想要的美好的东西,但为什么无论如何努力,就是得不到的?如果说因为不努力而没实现还好说,但很多美好的愿望其实是几千年前就有的,一直到现在,一直有很多人在奋斗,甚至流血牺牲,但为什么没有实现?尤其是在中国实现不了,既使一下子实现了,但不一会儿直接就“熔断”了。公元前841年是如此,几千年后,似乎依然如此。

  公元前841年,周厉王很残暴,不让人妄议朝政,人们见面只好以目示意,不开口。结果国人受不了,把周厉王赶跑了,把周公召公请来,终于实现了言论自由。但这个成果不久就失去了。此后有时好,有时坏,一直到2015年,国人也没有获得理想中的言论自由。说几句话,就可能因言获罪。你去开个会,就有人给你打电话,最好不要去开。你写个文章,被告知不能发表。你要开个会,你会被告知最好不要在这儿开。你去宾馆开,宾馆告诉你“你懂的”,会议室都订出去了。你如果有境外资助,会被查询你是不是拿某某机构的钱了。“你最好不要和谁谁往来。你最好不要说什么。这个人敏感。这个话题也超级敏感。你懂的。你那么聪明,最好能够好好的一直工作到退休。”这些都让人怀疑,我们是不是穿越到周厉王时代去了。

  2015年也有很好的东西,比如《华尔街日报》总结,去年全世界的股市业绩都不好,华尔街自2008年以来,就属2015年表现最差,但中国最好。2015年中国的股市的确好,市值一下子从5万亿美元涨到了10多万亿美元,变成世界第二大股票市场,但一个股灾过来,又回到世界第三去了。2015年的GDP也一样。中国经济高速增长,GDP世界第二,中国人似乎很有钱,到处去挥金如土。但现在离岸人民币市场正在和股市一样被做空,如果这个势头2016年继续下去,美元猛升值,人民币猛贬值,GDP也有可能像股市那样坐过山车。这说明,虽然我们现在自认为很有钱,但是金融市场瞬息万变,现在的挥金如土很可能变成惜土如金。

  为什么这样?如何解释这些现象?有很多解读。我个人想从治理之道的角度挖一挖,从秩序的眼光看一看,从历史的角度透一透。

  从秩序的角度来看,中国历史上,核心的治理之道,实际上是由兵形成的。兵的治理之道是单中心、身份、等级、命令体系,这样的治理之道有利于确保兵在作战中的胜利。对于商人,则应该是多中心扁平化的,不需要固定身份的治理之道,这样的治理结构有利于商人赚钱。人的治理结构多种多样,没有固定的形式,这样的治理之道,才是人道。但现在,商人、学者的治理结构,都或多或少地在往兵的治理结构靠拢。

  商人是市场治理结构的核心人物,应该是崇尚自由,不注重身份等级的,但我们如今看到的很多商人,很多企业家,都希望自己有一点级别。他们都努力地争一个身份、地位,经常拿局级、部级,甚至常委级的用车、住房和医疗标准来比对自己的理想。学者也是如此。过去是秀才、举人、状元,现在则是院士、一级教授、特聘教授、二级教授,甚至拿科研教学机构的行政官员的级别来衡量自己的成功,副部级、司局级还是处级,以此为成功的标准,到哪儿都按照这个级别来排排队,分果果。总的来说,现在不管是商人、“秀才“还是其他人,都在拿兵的等级在衡量自己,来确定自己的人生目标和职业规划,来衡量自己的成功,来横向比较,到底谁过得好。

  在古代,从治理结构上来讲,中国有两个治理结构,一个是“家天下”,一个是“公天下”。“家天下”是世袭制,大同社会则是中国古代的最高理想,不实行身份制、世袭制。有学者主张废除户籍制度,但为什么中国从改革开放以来,一直废除不了户籍制度,从治理结构上来说,是因为中国是“家天下”和“公天下”之间的一个社会,一个“群天下”的社会,每一群人都有一个生活等级:干部有身份,城市户口有身份,现在又搞居住证,又搞暂住证,又多了两个身份。现在股市也这样:上市公司一个群体,创业板一个群体,新三板又一个群体,非上市股份可以场外交易的又是一拨。教育系统也是如此:“985”一拨,“211”一拨,不入流的学校又一拨。本来是学校分群,后来发展到学生也分群,本科不是“985”、“211”,别想去某些地方就业。你会发现任何一个地方,都可以群分,一直是 “家天下”,或者“群天下”,无论如何都走不到“公天下”。

  从政府改革的角度来看,改革开放以来,中国政府非常努力地改革,出了那么多文件,包括那么多官员精简,包括出入境管理部门,现在过关的时候对你多么文明礼貌,双手递上来,而且还给你按一下“满意/不满意”,全世界的出入境就中国最文明了(当然中国的车检超级不文明)。我做过很多课题,到全国去调研,全国的地方政府有很多创新,包括2015年也有很多的改革。2015年可以说是综合改革开局之年,法治政府发展很关键的一年。

  但是,经过那么多的努力,为什么宪法中的权力清单还是没有什么用的。这可是法学家搞出来,吸取了世界各国的经验的。去年开始,中央所有的部门都在搞权力清单,很具体的一项项权力清单搞出来,还搞成权力责任清单。比如说环保部,环保部有一个约谈权,他们就琢磨着,如果“约谈”没有成功,有没有责任?政府在努力,每一个很细的权力都要搞程序。

  应该说全世界的政府都没有做得那么好,即使美国也是如此,没听说政府每一个部门都可以列出所有的具体权力和责任,以及具体的程序。2015年权力清单改革,中央完成了,现在地方省级也差不多完成,省级以下每一级地方政府都在做,连村都搞了,如浙江宁海县几个村的36项权力清单改革做得非常好,获得了各方面的好评,应该能够记入历史。宁海附近的奉化市也做的不错,执法体制的三个体系相互鼎力制衡。我们的调研还发现,各地政府还在搞各种各样“互联网+”的政府改革,力图提高执行力和公信力。在执行力方面,去年政府搞了很多督查,2016年1月6号国务院常务会议也在做督查,看民生的钱有没有花下去,去年为此处理了50多起官员不作为,今年一开年就处理了150多个官员。这对于治理慵懒不作为,应该是很有效的。

  在廉洁政府方面,动静更是大得不得了。不用说抓了“大老虎”、“小苍蝇”,甚至我们认为很廉洁的人,如仇和,最后都被认为有问题抓进去了。甚至我认识的我觉得工作上很能干的地方官员,也抓进去不少。这说明,只要有小问题,即使有大功劳,也同样会被抓起来。廉政建设能够做到这一步,中纪委夜以继日,日理万机,的确辛苦了。

  总的来讲,我们不能说政府不努力,而应该说非常努力。但是从微信等平台来看,政府改革的口碑并不好,卖力不叫好。更重要的是政府努力的效果不确定,这个很麻烦。从中央层面来看,行政编制虽然减少了,但编外人员似乎一直在突破。警察编制就是个例子,好多地方协警超过了警察。政府序列的机构虽然减少了,但同样是高级别的事业编制机构和企业机构,数量加起来并不比精简前少。领导编制虽然少了,但同样待遇的人却多了。从地方层面来看,30多年来,地方政府的改革很不稳定,往往领导一变,创新就结束了。

  举个例子,我朋友在山西2008年开始推对纳税人的服务流程改革:两个示范操作,两本操作手册,一本纳税人用,一本税务人员用,很简单,很实用,纳税流程还按照信息化要求进行了流程再造。我们还为此写了本书。这项改革2013年还在推,2014年当地领导说中央已经有新的指示了,我们这个就不推了。当时很多已经做起来了,做得很好,节约了纳税人大量的时间,但最后还是停了。我们现在想方设法地想把它改头换面重新推动起来,但估计有很大的难度。

  那么,为什么很努力,很辛苦,还口碑不好,效果还不好,或者好了就出现不确定性呢?从秩序和治理的角度来解释,可以说清楚核心的问题。因为很多问题,都有类似的逻辑。比如我们的政府有宪法,这是根本大法,要依宪治国,但是实践中很容易无宪。各国的经验是,宪法很难修改。我们的宪法,小平同志讲不要乱修改,1982年宪法的确修改不多,但问题不是修改多不多的问题,稳定不稳定的问题,而是实际上没怎么用的问题。

  行政审批制度改革也是如此。从2003年开始,法学家弄出了一个行政许可法,理论上有用,但实际上不是很好用。现在李克强总理比较重视行政审批制度改革,要求依据行政许可法,把非许可的行政审批去掉,但这已经是行政许可法制定多年之后的事情了。而且到底能不能去掉,也是一个很大的未知数。因为行政审批,很容易通过所谓的“管理”、“服务”等说法,改头换面,摇身一变,可能让企业更难受。经过十多年的努力,虽然去掉了大部分的行政审批权,但实践当中各种“奇葩审批”依然很多,这背后的治理结构应该是一个原因。

  现在妄议是热点话题。在古代中国,大臣对国王只能是尊敬,只能妄仪,而不能妄议。不妄议,也就是不能说国王的坏话,妄仪就是一听说国王有什么坏事,赶紧把它藏起来。但官员之间是可以妄议的,这在明朝很明显。中国历史上,皇权实际上是非常小心的,只是让大臣吵,妄议来妄议去,妄议得明白了,再经过一道道程序保险无误,才下圣旨。我看昨天网上传的,说几个人开一个会,北京要单双日限行。这个很奇怪,那么大的事,几个人开一个会就要出台,看起来很有效,但其实在治理之道上很容易损害政府的决策力和公信力。几个人开一个会政策就出来了,这在皇权专制的古代也不是这么干的。古代的国王是非常小心的,金口玉言,绝对不会随便开一个会就把已有的“礼”废掉。

  当然,在古代,虽然很小心,“妄议”还是导致了非常激烈的内在冲突,包括国王和大臣的冲突,大臣和大臣之间的冲突。国王和大臣的冲突,导致了大权旁落,国将不国。大臣之间的冲突,形成了朋党政治。

  现在看来,只有西方国家找到了一个避免冲突的办法,那就是找到一个地方,在那里,不存在任何妄议。这就是议会。在议会里,每个人都可以畅所欲言,根据规则议事,每个人都代表自己,任何人说完话,都不必承担责任。最后根据规则投票决定。一次只针对一个事情表决。在过渡时期,则让国王扮演礼仪性角色,国王不发言,不做实质性的干预,大家也不得妄议国王,其实也不必妄议,只要尊重就行。

  这一新的体制,实现了新的治理之道。每一个公共单位,都有一个议事会,每一级政府也有议会,相互之间互不隶属。命令控制机制仅限于军队和行政,而不存在于经济、社会和政治领域。慢慢的,议事会包容了一切力量,大家都不必诉诸刀剑,也不必诉诸真理,只要诉诸议事,在议事的规则里寻找和谐,寻找大同,寻求共识。这样的治理结构,再加上民主选举的议员,就构成了议会政治。这个过程在西方首先发生于英国和美国,而后发展到整个欧洲。

  我们发现只要实行议事会制度的地方,“家天下”和“群天下”就会局限在很小的范围内,“公天下”就很容易实现。言论自由权就有了一个公共的制度空间,也有了一个治理结构的支撑。虽然言论自由有时也会对别人造成损害,但有了这个空间,这个损害是可控的。西方的绝对主义国家,传统上行政集权的国家,搞好了议事会制度,其绝对主义的治理之道,其行政集权的祸害,就降低到了最低的限度,单一制国家和联邦制国家,都成了地方多层次治理的国家。政治一开明,领土纷争就急剧下降,国家之间的战争就大体消失,国家之间反而出现了更多的合作。上下级关系肯定是多中心的,绝对不会说上级以下的各层下级只有服从,当然也不会说来一个有身份的人就把事改了。

  行政的多中心和议会的多中心,有一个公共的空间可以有比较好的结果,这个公共空间就是公共的治理,具体的体现就是议事会政治。现在东亚国家和地区,包括日本和韩国,甚至是台湾地区,现在越来越民主,政治越来越开明,过去战争的危险越来越小,领土纷争虽然有,但开始倾向于搁置,顶多打打口水仗,而不是诉诸战争。

  不用说国家大事,即使我们身边的小事,也是如此。比如现在很多小区都成立了业委会。因为有等级制的传统,业委会选出来之后,业委会主任就成了小区的首长,业委会一旦分出等级,主任干活积极,小区就好,主任懒政,小区就不好。主任掌握大权,副主任就消极怠工。业委会开会,如果一切听主任的,就和谐,如果有人妄议,业委会不和,小区就瘫痪了。而业委会如果非常能干,一切行动听主任,不许委员有任何妄议,而且个个精明强干,小区会治理得非常好。但是相关的问题也出来了,四、五年内保持和谐,但九、十年就可能出现矛盾,出现大的冲突,一旦冲突发生,小区的管理就陷入了问题。即使不出问题,业委会会形成一个严格的身份等级结构,在其周围会形成一个与其关系密切的业主群体,还有一个比较疏远的群体,于是形成“群天下”的局面。业委会行事很秘密,让小区对其有无限的遐想空间,短暂的信任,慢慢变成不信任。业委会很容易出现腐败,比如自己不交物业费,不交停车费,和物业公司沆瀣一气,物业公司定期给其上供购物卡,过年过节出去玩等。大的甚至挪用大修基金。一个小区一旦有了这个治理的传统,就会陷入“群天下”的陷阱。就像现在的我们一样。

  要解决小区“群天下”的问题,就要让其真正走入公共治理的轨道。托克维尔所介绍的美国新英格兰的经验是:行政分权,政府集权,同时有一个很好的议事规则和习惯。也就是说,小区业委会主任不能说了算,其治理的核心应该是一个议事会,而行政性的业委会,则不一定要有个一把手。如果小区的治理最后落在了一把手手里,小区的命运就没有掌握在业主手里,而是落入了一把手手里,一把手积极能干,小区就好,一把手不能干,小区就差,而其背后则是很差的治理结构。

  正是因为这个原因,虽然我们很努力,甚至有很多人流血牺牲,但我们并没有实现“公天下”,虽然一定程度上走出了“家天下”,但依然陷落在“群天下”的治理结构里。要从“群天下”里走出来,进入公共治理的结构,实现真正的“公天下”,我们就需要理解,议事结构是关键。对于小区治理是如此,对于政府改革和整个国家也同样是如此。

  所以,2016年,我还是要有期许,那就是,我们真正关注议事结构的成长,关注议事能力的培养,从而在结构上解决问题。

查看 毛寿龙 所有文章
 相关文章
电脑版 | 关于我们 | 联系我们
手机品牌网 i.globrand.com 浙ICP备09082595号
关注项目,关注创业,请加微信公众号:xiangmu114