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中国金融监管改革的政策选择
2019-06-01 全球品牌网  巴曙松

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       一、国际金融监管改革的趋势

从金融监管改革推动力看,历次的金融监管改革无不由危机推动,问题导向,包括经济金融危机,也包括监管与发展不适应造成的金融发展危机。从某种程度上说,金融市场的发展历史一直是不断遭遇金融危机的历史,也是不断应对金融危机而进行修正和改革金融监管的历史。美国次贷危机爆发后五年里,在经历不同政治势力与利益群体的多轮博弈与较量后,美国、英国与欧盟等主要经济体的金融监管改革政策已基本落地。这些政策表现出一定的趋同性,也反映出未来一段时期国际金融监管改革的主要趋势。这些趋势包括:

一是通过设立超级金融监管机构加强对系统性风险的防范,设立超级金融监管机构负责识别、防范与处置系统性金融风险,实施宏观审慎监管的职责。二是通过扩大监管范围,强化全面监管理念。三是加强中央银行在金融监管中的作用。金融危机的爆发表明中央银行被排除在金融监管体系之外而专事货币政策职能这种制度安排不利于防范系统性风险和实施宏观审慎监管。四是加强金融消费者的利益保护。五是强调国内监管协调与国际监管合作。

二、中国金融监管改革回顾及面临挑战

(一)跨领域的金融机构金融业务与产品创新日益涌现,监管依然处于分业的监管状态,形成了监管体系中的潜在风险

首先,由于业务创新与产品创新,金融机构的功能边界逐渐模糊,不同类型的金融机构往往提供功能相似的金融产品与服务,按机构类型分业监管容易产生监管标准不统一与监管真空现象,引起不公平竞争与“监管套利”等问题,形成金融体系潜在风险隐患。其次是不同类型金融机构间业务交叉与融合程度不断加深,相对分割的监管体制难以识别和有效防范金融风险跨领域的传递。再次是基于独立金融机构的审慎监管难以识别金融控股集团整体的风险状况。另外,在金融机构业务创新的过程中,直接金融与间接金融的界限也逐渐趋于模糊,但监管方式上信息披露与透明度要求并未随之提高,金融市场潜在道德风险与逆向选择风险突出。

(二)跨领域的金融改革创新需求与日俱增,而相对割裂的金融监管体制中形成的行政分割,影响改革的持续推进

新一轮金融改革的重点将逐步转移到构建制度、完善市场、提高金融资源配置效率与金融服务实体经济的功能上来,在这个过程中跨领域的金融改革与创新需求强烈,而相对割裂的金融监管体制形成的行政分割,增加了金融改革创新过程中的沟通协调成本,影响了金融改革的持续推进。

(三)经济社会发展对金融结构的灵活调整提出了更高的要求,而金融监管仍习惯于行政审批与准入限制等传统的监管方式,制约了金融功能的发挥与金融创新发展

市场化的金融监管体系下,金融结构会随着经济体外部环境以及自身要素禀赋的变化而调整,以便更好地满足经济体对金融的需求,在促进实体经济发展的同时,实现了金融行业的自身发展。但在政府管制的金融监管体制下,监管部门通过市场准入限制、牌照限制、对创新业务的管制,对直接金融活动严格的行政审批等手段,影响金融服务的有效供给,阻碍了金融结构的灵活调整,制约了金融功能的发挥。

(四)与发达国家不断加强宏观审慎金融监管改革形成鲜明对比的是,中国系统性金融风险防范机制建设与改革进展缓慢

中国金融业发展与改革“十二五”规划中虽明确提出构建健全的宏观审慎监管框架的目标,但在目前“一行三会”监管框架下,没有一家金融监管机构具备监控市场系统性风险所必需的信息与权威,各家监管部门也难以做到有效协调。因此,相对于欧美等发达市场,中国宏观审核监管改革缓慢,目前尚无未确定的责任主体与监管手段,尚未建立宏观审慎监管与微观审慎监管间的有效信息沟通与协调机制

(五)与大量涌现出的新兴地方性金融机构与地方性金融市场相矛盾的是,中国地方金融管理部门监管法律依据空白,监管方式与手段落后,难以有效控制金融风险

近年来,中国各地村镇银行、小额贷款公司、担保公司等新型金融机构以及各类地方性股权、大宗商品交易市场迅猛发展,很多新型金融机构实际上部分扮演了“影子银行”的角色,承担了地方企业与政府融资信用中介职能,部分股权交易市场与大宗商品交易市场具备金融市场属性,但目前中央金融监管部门由于监管力量的限制难以对众多的中小型金融机构与分散的地方性市场实施有效监管,地方金融管理部门由于法律依据的不足以及监管方式与手段的落后,重视准入环节的审批监管而轻视行为与风险监管,可能成为潜在的金融风险累积点。

三、中国金融监管改革的推进框架

金融监管改革的历史规律决定了中国的金融监管改革更多需要从问题导向入手,需在有较强外部推动力下进行。就目前改革而言,可根据中国金融监管以及金融体系中面临的突出问题,借鉴国际金融监管改革趋势,通过顶层设计,确定金融监管改革具体目标与推进思路。

(一)结合目前中国金融体系以及金融监管中面临的突出问题,明确金融监管改革具体目标

通过金融监管改革,我们需要:第一,构建适合中国金融体系特征的宏观审慎监管体系;第二;增强金融监管部门间的沟通协调,更好适应金融混业发展要求,有效防范与控制金融风险;第三,打破金融监管行政分割的格局,构建有利于金融创新发展的监管体系;第四,形成有利于金融结构灵活调整的监管方式,促进金融更好服务实体经济发展与社会转型发展需求;第五,明确地方金融管理部门对新型地方型金融机构监管职责,弥补监控空白,防范风险。通过立法或授权制度安排,明确地方金融管理部门在统一监管目标与监管标准下对地方性金融机构的监管职责,充分发挥地方性金融管理部门分散与灵活性的特点,平衡地方金融管理部门在金融发展与金融监管责任。

(二)借鉴国际金融监管改革趋势,从金融监管体系、金融机构监管方式以及金融产品监管方式三个方面推进改革

在监管体制上,从机构型分业监管模式向功能型统一监管模式转变,提高金融监管的一致性与适应性。在金融机构监管上,从市场准入监管到行为监管转变,从合规导向型监管向风险导向型监管转变,注重发挥市场机制作用,注重事后监管处罚与建立市场退出机制。在金融产品监管上,从注重产品审批转移到注重信息披露监管与投资者适当性制度相结合。

四、中国金融监管改革具体政策选择

(一)加快建立以中央银行为主导的金融监管协调机制

相比金融监管机构仅专注于个体金融机构风险和微观审慎层面监管,中央银行负责货币政策职能,更能根据宏观审慎原则来控制经济金融体系中的系统性风险,将宏观审慎监管和微观审慎监管相统一,并有针对性地调整微观审慎监管措施来防范金融危机的发生。从中国金融监管协调实践看,目前的金融监管联席会议制度由于缺少牵头责任部门,对各监管主体缺乏有效约束力、缺少有效争端解决以及外部监督机制等问题,在运作中难以解决金融监管与发展中的实际问题,甚至还会出现利益冲突外部化的现象。因此,当前中国迫切需要借鉴欧美发达市场经验,建立以中国人民银行为主导的金融监管协调机制。

(二)加快建立适合中国实际的宏观审慎监管框架

通过立法明确宏观审慎监管责任主体以及其他金融监管部门配合责任;通过构建逆周期监管调控机制,建立逆周期资本缓冲制度、与新增贷款超常变化相联系的动态拨备制度和差别化准备金动态调整制度,设计与经济周期变化有关的杠杆率和流动性要求;加强对系统重要性金融机构的监管,明确系统重要性金融机构的定义和标准,从附加资本要求、杠杆率、流动性、拨备等事前预防以及事后风险处置上提出针对性的监管措施和工具;强化综合化经营下的风险隔离,坚持分业经营模式,审慎推进综合化经营试点,建立各行业之间的“防火墙”,严格管理控制相互交叉持股、授信和担保、资产转让、等内部交易,防范由于业务交叉和行业渗透所带来的系统性风险。

(三)加快转变金融监管方式,适应金融经济发展转型需求,控制金融风险

通过放松管制,加强监管,从注重事前准入环节行政审批监管向行为监管、过程监管以及事后的惩戒相结合转变,不断提高监管有效性。通过强化对金融产品的信息披露与投资者适当性制度建设相结合,确保特定市场参与者具备相应风险识别与承担能力,并能充分掌握金融产品的风险结构,实现保护投资者利益;对金融产品销售由“买者自负”向“卖者有责”转变,明确金融中介机构有责任将适当产品卖给适当的投资者,约束金融机构的不当销售行为

(四)加快构建中央与地方分层有序的金融管理体系,在确保中央金融监管系统有效性的同时,也要充分发挥地方政府的灵活性、操作性和主动性的特点,促进金融监管的有效分工与合作

建议赋予地方金融管理部门一定的地方金融监管职能,明确地方金融管理部门管理地方金融的职责权限。将类似小额贷款公司、担保公司等不吸收公众存款的小型准金融机构及其经营活动的监管权限交给地方金融管理部门,并适度下放地方金融政策制定权给省级政府。同时,提高省级金融管理部门的独立性,降低地方政府对本地金融机构的持股比例,从而减少地方政府对地方中小金融机构经营行为的干预。加强地方政府金融管理部门与中央金融监管部门之间的协调沟通,避免垂直管理的中央金融监管体系“鞭长莫及”、不同地方金融管理部门“各自为政”的问题。

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