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经济危机如何推动高等教育治理变革?
2019-06-10 全球品牌网  刘明兴

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 州在公共高等教育方面发挥着重要的作用,它通过资源提供、规则制定、消费者保护或方向指导来影响高等教育治理机制。机制重组可能导致三种情况产生:优化、失能和不稳定。高等教育治理集中化经常被认为是全面优化高等教育的一种努力。事实上,重组州高等教育体系也可能导致机构内斗,政府管理者对校园管理的干预,以及高等教育团体团结性丧失。一些研究已经发现重组高等教育治理机制并不一定会带来教育质量的提高,而且这个过程也经常受政治因素的驱动。然而,基本没有学者系统地分析政策制定的初期阶段——议程设定,州政府在这一阶段通过增加或减少学校的自主性来重组高等教育系统。为弥补这一空白,佛罗里达州立大学的Tangdberg和南卡罗莱纳大学的Anderson两位学者在2011年发表的Wherepolitics is a blood sport: restructuring state higher education governance in Massaccusettes一文中就1991年麻州高等教育治理机制重组进行了详尽的分析。在这场血腥运动中,政客利用麻州公立大学和学院的身份去获取政治支持,并通过政治博弈重组高等教育治理机制。

作者认为,1991年的教育重组是治理机制改革中一个有趣的历史事件,从中可以发现它的政治本质,改革范围和可能的教训,并有助于了解高等教育治理机制改革的议程设定和总体改革过程。作者运用质性研究和历史个案分析,试图讨论Michael McLendon的“议程设定去中心化的政策流模式”(Policy Stream Model of Decentralization Agenda Setting)在多大程度上充分解释了高等教育的治理机制重组是如何提上麻州政府的最高议程的?谁是引起改变的主要行动者以及他们带来的相关影响。

McLendon学者的“议程设定去中心化的政策流模式”是对Kingdon“修正垃圾桶模型”(Revised Garbage Can Model)的一次实践。Kingdon认为在联邦政府政策设定空间中有三种独立流,他们分别是问题流、方案流和政治流。当方案流与问题流和政治流聚合时,议案设定过程就会产生。McLendon应用了Kingdon的模型来分析州高等教育政策制定。他强调在校园和州政府冲突的背景下,高等教育机构和州政府机构之间存在着各种紧张来源,如宪法模棱两可、资源紧缩、势力范围争夺、个性和领导风格冲突。州政府的问题流包括各种与高等教育去中心化相关的问题,如经济停滞、预算危机和关于州政府规模和功能的争论。这些条件可能会升级为问题并形成政策窗口。政策窗口包括两种类型,一是对各种州政治流的回应,另一种是由于州问题引起的。政策窗口形成后,问题机会者会将去集中化的解决方案与问题联系在一起并推进高等教育去集中化机制进入议程。

基于McLedon的模型,作者从冲突背景、州政治流、州问题流和州方案流以及政策窗口五个方面分析麻州公共高等教育机构的治理机制如何被重组的。作者发现,多重压力源导致了校园与州之间紧张和冲突。其中,影响力最大的是机构变更。BOR(Board of Regents)更换了领导层,包括校长(Franklyn Jenifer)和BOR主席,他们的下台减少了对BOR的支持,这为改变创造了条件。BOR是1980年重组议案的背后交易产物,它代替了高等教育委员会,对高等教育机构有很大的控制权。此外,个性和领导风格的冲突也是压力的主要来源。Jenifer的干预风格影响了他与学校主席和州政府政策制定者的关系,这使得资源获得和分配的过程充满矛盾,麻州大学在经济衰退时期被削减了大量预算。同样,在政治领袖中缺乏吸引力使得麻州大学无法获得一直以来希望得到的地位和名誉。在州政治流方面,Weld的当选使他能够改变州政府的架构。此外,纷繁复杂的政治氛围,包括Jenifer的干涉风格和与立法者的恶劣关系,为重组设定了舞台。公共看法同样影响政治平衡,由于麻州是美国私立高等教育机构的摇篮,公众在很大程度上并不支持公立高等教育。在州问题流方面,一系列的条件有助于改变的发生。其中,Weld将经济衰退升级为一个问题,利用它宣传公立大学治理机制重组事宜。这项改革基本没有阻力,因为没有人支持公立大学,而且大家认为BOR是无效的。此外,经济衰退必然导致州财政紧缩。因此,麻州公立高等教育机构不得不和许多州政府机构竞争匮乏的公共经费。经济衰退期间,公共高等教育的预算锐减,进一步减弱了他们的能力。在有关州政府的规模和功能的持续争论中,有人甚至认为不需要公立高等教育部门。在方案流方面,Saxon报告将各学校团结起来并将BOR的权威下放给各个大学。这个报告起初并没有受到注意,直到Weld上台后它才成为解决方案。从上面的讨论可以看到,许多问题和条件创造了一个适合重组BOR的环境,但机会窗口是由经济危机开启的。经济危机推动人们思考用新的组织架构替代当前的治理机制。同时,Saxon报告呼吁重组BOR。因此,Weld把握了这个机会,在他当选后不久,他迅速利用机会窗口和Saxon报告对BOR进行重组。

1991年麻州高等教育治理机制重组强调政策主导人(policy entrepreneur)的重要性。这与之前的研究相类似,强调治理者在治理机制重组中的主要作用。蓝带报告也很重要,因为它为weld提供了一个可行的解决方案。此外,多重的因素汇聚在一起使得政策环境有利于重组并推进问题进入决策议程,包括经济衰退、政治机会、公立高等教育在州内的传统角色、政治和高等教育精英冲突的个性以及整体的政策氛围。本文扩展了McLendon的研究,将文化和历史因素的影响纳入到高等教育机制重组的议程设定过程中,提供了一个更为清晰完整的议程设定过程。

参考文献

Tandberg,D. A., & Anderson, C. K. (2011). Where politics is a blood sport:Restructuring state higher education governance in Massachusetts. Educational Policy, 0895904811417579.

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