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专车管制:一个简政放权的反例
2019-06-10 全球品牌网  傅蔚冈

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  在民众该怎么出行的问题上,中国的政府主管部门开始用法规的方式表态。

  在各地交通主管部门先后对“专车”发声之后,交通运输部也将对专车立规。据媒体报道,全国性的“约租车管理办法”正在研究制定之中。而在6月3日,交通运输部组织多位交通领域专家,以及北京上海义乌西安青岛等城市的出租车公司领导和出租车司机代表,针对出租车改革方案召开了一次闭门性会议,目的是深化出租车改革思路。

  会议会有什么样的结果?从参与方来看,据媒体报道,参加会议的都是传统交通运输行业的利益攸关方——交通领域专家、各个城市的出租车公司领导和出租车司机代表。在一场讨论约租车、或者说打车软件的内部会议上,只见到利益反对方的出租车代表,却没有专车公司代表和消费者代表与会,这不能不说是一个遗憾。当然,也不排除另外一个可能,那就是此前交通部已经就此问题和专车公司交流过意见

  尽管如此,从媒体披露的信息来看,消费者还是需要对今后可能出台的“约租车管理办法”保持谨慎乐观。一个最为重要的理由是,从目前媒体透露的信息来看,今后“租赁车、私家车可能不能接入专车平台”,且“专车平台必须具备企业法人资格、出租汽车经营资格和互联网信息服务资格,以及在服务地具有相应机构和服务能力”。这意味着刚刚被解放出来的市民出行自由,又将回到领牌照的老路上去,而这显然是市场的要求相悖的。

  如果说今年如火如荼的专车争议的最终结果,只是相关部门出台了“约租车管理办法”,不能不说是一个遗憾,因为专车、专车平台和约租车是完全风马牛不相及的两件事,要将其整合在一个“约租车管理办法”之中,难以摆脱增加审批的嫌疑。

  什么是专车?这是一个典型的中国式创新,由于中国各城市有关出租车管理的法律法规都明文禁止未取得出租车营运证的车辆上街运营,于是有关公司便创设了一个由汽车租赁公司、第三方驾驶员、专车平台和乘客构成的汽车租赁服务——也就是通常所说的“四方协议”,此前的汽车租赁只能以“天”作为计算单价,但是有了打车软件,汽车租赁能够精确到“分”。换句话说,目前接入滴滴快的等各种平台的“专车”实际上是一种实时租赁模式,而不是传统意义上的出租车业务。

  让我们来看看滴滴公司打车软件上的使用条款:“滴滴打车信息平台提供的不是出租、租车及/或驾驶服务,我们所提供的仅仅是租赁车辆及驾驶人员的相关信息。租车服务是由租车服务供应商提供的,而驾驶服务是由驾驶服务供应商提供。我们只是您和供应商之间的信息平台。因此,租车服务供应商向您提供的租车服务受到您与租车服务供应商之间协议条款的约束;驾驶服务供应商向您提供的驾驶服务受到您与驾驶服务供应商之间的协议条款的约束”。

  在这个法律架构中,像滴滴快的类的平台并不是提供“出租、租车及驾驶服务”,提供的只是“租赁车辆及驾驶人员的相关信息”,而这种模式并无法律禁止。

  以北京为例,2012年颁布的《北京市汽车租赁管理办法》规定,“本办法所称汽车租赁是指经营者在约定时间内将汽车交付承租人使用,收取租赁费用,不配备驾驶人员的经营活动。”同时,该办法第四条第二款还特别强调,“鼓励汽车租赁经营者之间同城和异地合作,开展预约服务、电子商务等业务。鼓励汽车租赁经营者提供汽车租赁共享服务。”毫无疑问,像滴滴快的这样把不同汽车租赁公司的汽车在一个平台上供消费者选择,恰恰应该是受该政府鼓励的行为。事实上,很多汽车租赁公司正是看到这里的机会,依托于这个平台,很多平时闲置的车辆得到了利用,由于使用效率提高,消费者也从中获得了比传统汽车租赁更为低廉的价格

  一言以蔽之,尽管滴滴快的等公司提供的服务称之为“专车”——估计是为了市场推广的方便,但是严格来说,他们只是一个信息聚合平台,平台本身并不提供车辆。也正是如此,目前政府花大心思解决的约租车办法,并规定“专车平台必须具备企业法人资格、出租汽车经营资格和互联网信息服务资格,以及在服务地具有相应机构和服务能力”实际上和平台本身的信息撮合性质并不相符,而且在现有的监管框架下,互联网信息服务资格也不是由交通运输部门确定,而是属于工信部。

  如何确定平台的性质?一个可供借鉴的是像美国很多州规定的那样,将其定位为“交通网络公司”(Transportation Network Company,简称TNC),TNC和传统出租车公司的最大特征并不是自己从事营运,而是耦合车辆和乘客之间的信息。在美国,不同的州对能在TNC上提供载客服务的标准各不相同,有的州允许私家车在该平台上载客,而有的州并不允许。但无论如何,鲜有直接要求TNC具备出租车营运资格。为什么不这么规定?很重要的一个原因是不同TNC的定位并不相同,有些平台如Uber提供的是和出租车辆类似的服务,如旗下的Black系列,也有平台提供的是拼车业务,如Lyft。如果要求所有的平台都要求具有出租车营运资格,很显然并不是顺应市场的资源配置,同时对这些已经在原有法律框架下可以规范的行为,采用立新法的方式也是对立法资源的一种浪费。

  说了这么多专车和平台,那我们再来看看交通运输部要推出的约租车。所谓约租车,是出租车的一种,它与街头巡游的出租车不同,只能接受电话或者软件预约而不能在街头扬招接客。到目前为止,中国并无真正意义上的约租车,尽管交通运输部在去年颁布并且于今年1月实施的《出租汽车经营服务管理规定》第二十条中指出,“县级以上道路运输管理机构应当按照出租汽车发展规划,发展多样化、差异性的预约出租汽车经营服务”,但到目前为止并无一个城市推出此项服务。广州早在去年就宣布给约租车投放了2950辆约租车,但一直未投入运营。

  由此来看,用约租车管理办法来约束类似滴滴之类的平台,且要求它们具有出租汽车经营资格和不允许私家车接入,实为法律应用失当。因为约租车管理办法只能管理约租车,而对平台管理则并不适用。更为重要的是,现在各个平台的功能并不一致,比如滴滴平台上有出租车,有提供车辆租赁的专车,还有类似于拼车的顺风车;而神州专车就是提供该公司的自有车辆,然后将第三方驾驶员和乘客进行对接;而嘀嗒拼车则是提供单纯的拼车业务。面对这么多的新型业态,如果交通运输部门要在一个约租车管理办法中都管起来,既不现实,也无必要。更是与本届政府所提倡的放权简政相悖,当其他行业都在减少行政审批时,而交通运输部却在增加行政审批项目。

  为什么交通运输部会作此规定,其中的一个解释可能是来自出租车行业的压力。在相当长一段时间内,交通运管部门被视为是出租车公司的娘家,出租车受到专车的冲击,首先想到的就是到交管部门吐槽,通过政府之手要一个说法。但我要提醒的是,交通运输部不应该是出租车行业的利益代表,它所发放的许可证应该是为了维护公众的利益,而不是保护既有出租车行业的利益。很多城市十几年没有增加的出租车牌照已经成为众矢之的,而像滴滴快的等依托互联网建立起来的专车平台,整合既有资源、提供了出行效率,更不应该将它们赶回过去领牌照拥有车辆自己经营的老路。

  事实上,交通运输领域早就有类似的公司,如中航信——一家航空领域的信息科技解决方案的供应商,它的目的就是给航空公司、机场和旅客之间提供信息解决方案,在某种程度上滴滴它们扮演的就是中航信的角色。

  打一个蹩脚的比喻,难道交通运输部和民航局应该让中航信去领取航空公司牌照,并让其经营航空公司?

  显然,这与社会分工的专业化是背道而驰且不必要。世界是多样的,监管部门如果真的要让公众的出行有更多选择,那就不应该把出行方式只限定为传统出租和约租两种,更不应该让专车平台去申领出租车经营资格。中国之大,并不缺一家出租车公司,有必要以法律形式厘定交通运输网络平台的责任,并尽可能的为未来的新型业态留下窗口,而非简单管制。当然,这么做的目的是为了丰富市场的多样性,增加公众的选择自由,而非相反。

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