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多中心理论

内容摘要:在全球化治道变革与学科交融的风云聚会中,多中心理论无疑是这个盛会上一颗闪着夺目光彩的明珠。多中心理论为美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所的埃莉诺·奥斯特罗姆(elinor ostrom)与文森特·奥斯特罗姆(vincent ostrom)夫妇共同创立。在二战以后逐渐发展起来的,并被统一标签为新政治经济学的诸多公共选择与制度分析的流派之中,这一理论以严谨的理论关怀、实践关怀精神展示了其颇具现实解释力的理论风采,以严密的制度分析、理性选择的逻辑论证展示了其制度理性选择学派的独到魅力。然而,与跨学科的交融与汇聚相伴随的却是诺伯特·埃利亚斯(norbert elias)指称的“封闭人”思考倾向以及学科“我群印象”的凸显,这一趋势也不可避免地波及多中心理论的影响走向。虽然多中心理论的学术背景是政治学、公共管理与公共政策领域的,且在这些领域有着甚为广泛的影响,但这一理论的基本出发点是跨学科的,其理论的内涵、实质与影响就远远超出其学术背景所及的领域,如在经济学领域,其影响就甚为惊人,这一理论的开创者之一埃莉诺·奥斯特罗姆不仅获得了美国塞德曼政治经济学奖,而且还被认为是诺贝尔经济学奖的强有力竞争者。应该说,多中心理论汲取了几乎遍及所有社会科学,甚至包括一些自然科学领域的智慧,与此同时,它也为众多社会科学的发展提供了独特的理论视野。基于此,也为推动学科之间的交流,本文想就多中心理论作一全面逻辑梳理。值得说明的是,本综述既是笔者学识范围的,同时又是笔者资料所及范围的,偏颇之处,肯定难免。

多中心理论概述

全球化治道变革与学科交融的风云聚会中,多中心理论无疑是这个盛会上一颗闪着夺目光彩的明珠。多中心理论为美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所的埃莉诺·奥斯特罗姆(elinor ostrom)与文森特·奥斯特罗姆(vincent ostrom)夫妇共同创立。在二战以后逐渐发展起来的,并被统一标签为新政治经济学的诸多公共选择与制度分析的流派之中,这一理论以严谨的理论关怀、实践关怀精神展示了其颇具现实解释力的理论风采,以严密的制度分析、理性选择的逻辑论证展示了其制度理性选择学派的独到魅力。然而,与跨学科的交融与汇聚相伴随的却是诺伯特·埃利亚斯(norbert elias)指称的“封闭人”思考倾向以及学科“我群印象”的凸显,这一趋势也不可避免地波及多中心理论的影响走向。虽然多中心理论的学术背景是政治学、公共管理与公共政策领域的,且在这些领域有着甚为广泛的影响,但这一理论的基本出发点是跨学科的,其理论的内涵、实质与影响就远远超出其学术背景所及的领域,如在经济学领域,其影响就甚为惊人,这一理论的开创者之一埃莉诺·奥斯特罗姆不仅获得了美国塞德曼政治经济学奖,而且还被认为是诺贝尔经济学奖的强有力竞争者。应该说,多中心理论汲取了几乎遍及所有社会科学,甚至包括一些自然科学领域的智慧,与此同时,它也为众多社会科学的发展提供了独特的理论视野。基于此,也为推动学科之间的交流,本文想就多中心理论作一全面逻辑梳理。值得说明的是,本综述既是笔者学识范围的,同时又是笔者资料所及范围的,偏颇之处,肯定难免。

多中心的社会秩序理论

在诸多有关社会秩序的理论中,最具影响的观点首推亚当.斯密的社会秩序观。斯密认为,在人们相互认同的规则框架下,有着不同利益诉求的人们各自追求着自己的利益,无数分散追求的努力汇聚成了推动社会利益增长的洪流。在这种秩序中,法律规则确定了开放市场中形形色色的契约与产权安排,人们在其中寻找种种获利机会并为此相互竞争、相互刺激,从而促使较优趋向的形成与社会总体福利的增进。与这一秩序观相对应的公共政策是鼓励发展竞争与开放的市场。与斯密秩序观不同,但同样颇具影响的观点当属霍布斯的秩序观。这种观点认为,人们各自追求自我利益并为此相互竞争,最终会导致无可收拾的战争与恐怖状态。为避免人对人似狼的混战局面,必须建立一权力支配中心来规范所有社会关系,以实现社会的和平与秩序,并给普通的人们带来安宁与温馨。

斯密的秩序论在崇尚个人价值的社会氛围中自然深入人心,然而,市场逻辑究竟可以在多大程度上运用于非单纯私益物品领域呢?早在1954年,保尔.萨缪尔森就注意到,当物品是公益物品时,依靠自发的或自我组织市场竞争难以实现如私益物品所能实现的优化水平,因此,诸多经济学家及相关分析者都建议,公益物品领域应当用中央集权的方式来实现资源的优化配置。现实中的许多情形也确如这一认识,人们往往用期密的市场理念来安排私益物品的资源配置,而用霍布斯的主权国家理念来安排公共物品的资源配置。但是,霍布斯理念的资源配置存在难以克服的局限又会以种种方式呈现出来。在巨大的国家机器中,信息失灵、预算规模极大化、权力寻租等等成为霍布斯理念提供公共物品令人困扰的普遍性问题。

而在市场与国家以外发现了另一只“看不见的手”,并在这一思路下寻找到了问题的答案正是多中心秩序理论的最大意义所在。在奥斯特罗姆多中心理论体系中,关于社会秩序的理念是贯穿其理论始终的主旋轴,而这一主旋轴的核心意涵又集中体现在多中心秩序的概念中,正是围绕这一概念的归纳与演绎,多中心理论形成了自己独具本色的理论体系。

何谓多中心秩序?在此,文森特·奥斯特罗姆借用了波兰尼(michael polanyi)首先使用的“多中心”一词及对多中心秩序的理解,并继承了其初始涵义。波兰尼在《自由逻辑》一书中区分了社会的二种秩序,一是指挥的秩序,一是多中心的秩序。

指挥秩序又可称为设计的秩序,这种秩序凭借终极权威,并通过一体化的上级指挥与下级服从的长长链条维系着自身的“协调”与运转,实现着自身的分化与整合,波兰尼称这种秩序为一元化的单中心秩序。在指挥秩序中,在下级服从上级的单一链条中,其背后隐含着这种秩序的深刻危机以及理论上的重大缺失。波兰尼认为,除非终极权威为无所不知的观察家操纵,并且所有的下属又都会乖乖地听命于上属的安排,否则,如果个人都只是血肉之躯,只掌握着有限的知识与技能,最高决策者便会负荷超量,力不从心,下级便会扭曲信息,取悦上级,而信息歪曲乃至信息丧失以及与此相关的绩效与期望的反差又会引发协调与指挥的失灵。因此,指挥秩序是一种包容着深刻“问题”的社会秩序。

在波兰尼看来,多中心秩序是与指挥秩序相对而言的,在这种秩序中,许多行为单位既相互独立,自由地追求自己的利益,但又能相互调适,受特定规则的制约,并在社会的一般规则体系中找到各自的定位以实现相互关系的整合。在这里,一般规则体系显然成为多中心有序关系的总体框架。还有,在波兰尼的观点中, “多中心的”与“自发的”基本同义,因此,自发性属性可以理解成多中心的内涵性属性,亦即,多中心在产生与发展有序关系方面是“自生的”与“自发的”。也正是在这个意义上可以说,多中心体制内的组织模式在人们有意识建立有序关系意义上是将自我产生或者组织起来的。可见,多中心秩序的实质性因素是自发性,而自我组织又成为“自生”与“自发”的必然倾向。

然而,多中心秩序的“自发性”并非是与“建构”无关的自生自灭,而是与满足特定条件的“建构”直接相关。在此,文森特.奥斯特罗姆就以多中心方式有意识地设计大城市政府体制必须考虑什么条件为例阐明了这一思想。他认为,其中三个条件与三个行为层次及其组织相关,第一层次涉及进出特定多中心秩序的条件。以简单市场为例,若个人并非是最有效参与者,市场动力便很大程度地依赖于人们是否被鼓励去组织企业,企业又是否可以自由地在市场中行动。公共领域中,公共物品的生产基本上是非个人性的,这一条件更显重要,人们只有被激励去参与相关的公共组织并承担受益成本,自发原则才会得以实现。第二层次涉及一般行为规则的实施,只有行动单位有足够驱动力遵循与实施一般行为规则,多中心下的组织模式才会富有生生活力,因此,这一层次的组织为多中心秩序提供法律架构。第三层次涉及更高层次行为规则的制定与调整,所以,这一层次的组织是任何特定多中心秩序得以实施的宏观框架。可见,在多中心秩序的理论中,“建构”还是其理论的应有之意,只是这种“建构”是有着特定条件限定下的行为活动,与指挥秩序中的“建构”有着不同的内在意涵。正是在这种社会秩序的理念中,多中心理论体现了其理论的独到之处。霍布斯秩序的源泉来自于至上的决策者,而并非来自于众多独立的决策者与自主性组织,因而,内含着无法摆脱的重重问题,而斯密秩序的源泉虽然来自于众多独立的个体与组织,但所有这些个体与组织均是追求自我利益最大化的单位,无法带来公共领域的和谐与效率。惟独多中心理论既洞察到了公共事物社会秩序的“自发性”,又洞察到了公共秩序实现的殊异性,从而在国家与市场之外揭示了公共事物发展的内在社会秩序。

多中心的公共经济理论

多中心秩序是奥斯特罗姆夫妇多中心理论体系的根本理念,而为这一理念提供基础性视角的是这一理论的经济学关怀,只是在这种基础性视角中,由于研究对象涉及的主要是公共事物,因此,其理论的经济学关注就集中体现在关于公共经济的逻辑之中。公共经济是奥斯特罗姆夫妇提出的、堪与市场经济相类比的概念,并且他们同时也是公共经济研究的始作俑者。在多中心框架之下,公共经济并非是政府的垄断性经济,而可以是混合性经济,私人亦可参与其中,但公共经济又迥异于市场经济,有着自身的运行法则。为厘清公共经济的内在逻辑,需要把握公共物品的性质。亚里斯多德曾经说过,凡是最多数人分享的事物往往是最少数人关照的事物,话中之意表明,物品之性质与人们的心理及行为倾向直接相关。由于公益物品的性质是相对私益物品而言的,因此,对于公益物品性质之认识,也是从与私益物品的比较中求得说明。

第一,就是否排他性而言,排他性被认为是市场提供物品与消费的必要特征,而排他性不可用时,即一物品的提供,其他人都可从中得益则被认为是公共物品的特性。

第二,就是否具有共用性而言,公益物品则具有这方面的肯定属性,使用消费共用性指某人享用但并不阻止他人享用。当然,使用消费的排他性与共用性是独立属性。排他性可以区分为可排他性与不可排他性,共用性可以区分为可分的共同使用与不可分的共同使用,所有物品据此组合可以在逻辑上归为四个类属:即排他与使用可分物品如衣物;排他与使用不可分物品如收费公园;排他不可与使用可分如公共池塘资源;排他不可与使用不可分如国防。

第三,公益物品往往难以衡量。公益物品一般都难以量化,其绩效又取决于评估指标。若使用多重指标则可开发一些弱测量尺度。

第四,公益物品的可选择度往往有限。当物品共同使用不能排斥时,人们在使用消费上一般没有选择空间,许多情况下被迫消费,此时,制度安排对人们的行为选择会产生明显影响。

公益物品的上述特点对公益物品的组织及活动意义非常。公益物品的难以排他以及共同消费给人类组织提出了难题。若按理性原则去行动,人们就有积极性“不合作”与“搭便车”,公共物品便会成为“最少人关照的事物”。显然,市场法则无法解决高质量公益物品的供应问题,需要求助于集体行动以应付不合作问题。对于公共经济而言,组织能够动员起必要的制裁手段,这也是人们诉诸政府的原因。但强制性制裁与政府组织并非是公益物品较优化的必要充分条件,特别是当强制手段用于非正当之途时,人类的福利还会蒙受损失。再则,公益物品的难以测量也使人们的工作绩效难以监督,公益物品的选择有限又使人们没有动力为此而努力。那么,到底什么样的组织模式才能实质性地解决这些难题,并取得令人满意的绩效呢?为此,奥斯特罗姆夫妇进一步提出了他们的公共经济观。

公共经济领域,许多集体消费单位与生产单位需要共同行动,所有这些单位及其活动又形成复杂的公共服务产业系统。其中的基本要素显然包括:

第一,生产单位。适当生产单位的组织能够综合各种生产要素,开发与监督生产团队的绩效。

第二,集体性消费单位。一般而言,它是一个民选与综合选民需要的政府,拥有强制性权力获取资金以支付公共服务及公益物品生产者的费用、管理消费模式、收集用户意见、监督生产绩效,其最重要任务便是做出适当安排以避免不合作问题。一个结构恰当的集体消费单位包括共享物品的受益人,他们常常拥有有限垄断权与作出操作性决定并能行使有限制裁权。当然,操作性规则与宪政相关,但就特定组织的选择而言,公民是自身利益的至上判断者。决策规则使人人受益且分配公平,共同体才有采取集体行动的动力。集体消费单位获取公益物品与服务的选择包括:通过自己单位生产公益物品;与私人公司签约;确定服务标准,让消费者个人选择购买服务;向家庭签发凭单,允许从授权供应者中购买服务;与其他政府单位签约;部分服务自己生产,部分从其他单位购买。而在实际运作中,集体消费单位与生产单位的共同行动使得公共服务产业异彩纷呈。

显然,公益物品的性质造成了涉及公共服务产业内部关系的许多问题,这些问题又集中体现在集体消费单位与集体生产单位的关系之中。公共服务产业的绩效便依赖这些问题的解决程度,突出问题包括:

一、是融资问题。市场安排一般是每一交易伴随相应的财务安排,但公共领域却是财务安排与服务安排的不相关。征税融资难以确定最优水平的支出,易出现过分融资与融资不足。若公共官员偏好得以满足时易出现前者情形,若公益物品收益者不参与融资时易出现后者情形。公益融资是再分配的手段,但实际中服务与需求的不相称难以实现公平的理念;还有,特定公益物品融资应当要求一个以上消费单位,因为受益者是一个以上消费单位,否则,受益者就有动力少付费乃至免费享受,但公益物品却常常是成本与受益的分离。替代办法是尽可能使税收与收益相称,特别是当可分性公益物品出现拥挤成本时,征取税费可以达到缓解问题的目的。

二、是用途管理问题。服务与财务的不相关意味着没有消费方的信息也有服务供给,在消费共用性局部可分时,不同消费者的用途管理便会出现问题。当消费的部分可分性出现挤塞时,单个使用价值就会贬值;当物品有着多种用途且相互冲突时,公益物品的提供就取决于特定规则体系。规则体系既要顾及供给条件,也要顾及用途类型,这才有利共同利益的实现,亦即,共用物品在分配供给与使用管理上存在种种棘手问题,公共服务产业需要处理好这些问题才不致引发冲突,才不致引发服务及社群生活质量的恶化。

三、是协同生产问题。供给与使用的协作是高质量公共服务的关键,只有生产与消费密切配合的公共经济组织才最有可能取得最佳效果。首先,从公共服务产业的机会看,众所周知,交叉服务与重复设置是维系市场竞争的必要条件,公共经济中政府、私企、公共机关之间的关系维系与协调越是拟市场化,各组织越是可以激发自我规范倾向、提升效率与创造更多经济机会。其次,从生产与消费资源配置的层面看,在公共经济这一极复杂领域,生产与消费要素的优化配置不会自动达至,需要诸方努力以发挥各自的相对优势,因此,协同作用不可或缺。第三,从协调性的角度看,若公益物品涉及多个集体生产与多个集体消费单位便形成了半市场关系,生产与消费之间的讨价还价可以产生刺激,以促进绩效与信息水平的提高。此外,协作性努力还可以通过各种组织化方式降低讨价还价成本以提高绩效。第四,从冲突及其协调看,若诸集体生产单位与集体消费单位之间发生严重外部效应,不合作以及因此引起的协作安排失灵与共同利益侵蚀会成为令人困惑的问题,需要相应制度加以约束。其中,司法机构在解决冲突、维持类市场关系与公共企业的竞争性激励中至为关键。若缺乏公共经济的监督与冲突协调机制,承包契约就会成为腐败的温床,经济关系与社会关系的正常运转肯定要遭到破坏。

无疑,公共物品的类市场机制可以通过刺激竞争以促进效率。为了生产出公民偏好的物品,诸多集体消费单位以混合策略找到相应的提供者,部分自己生产,部分契约安排,只要能够维持竞争性压力,公共领域的效率便可以明显提升。而高度一体化的垄断却使竞争变成共谋性的支配,变成阻碍竞争进入以保护自身利益的手段,并且这种利益关联还往往使现行政府与相关企业动力十足,进而严重危害到社会共同福利的增进。

总之,类市场思路用于重新审视公共经济的结构与逻辑具有重要意义。集体消费与生产单位之间以契约的、竞争性的制度安排和冲突协调机制来处理相关事项所产生的效率并非是垄断所能比喻的。

公共事物自主治理的制度理论

在公共经济的研究中,奥斯特罗姆夫妇揭示了公共领域“另一只看不见的手”的运行逻辑,奠定了多中心理论体系的基础。具体到日常社会生活层面,面临的是大量公共池塘资源的治理问题。对此,埃利诺.奥斯特罗姆在大量经验研究基础上提出了颇具影响的公共池塘资源治理之道,即公共事物自主组织与治理的集体行动理论。自主治理理论的中心问题是,一群相互依存的人们如何把自己组织起来,进行自主性治理,并通过自主性努力以克服搭便车、回避责任或机会主义诱惑,以取得持久性共同利益的实现。

埃利诺.奥斯特罗姆系统地分析了通行公共事物治理之道的理论模型,诸模型如“囚徒困境”、哈丁“公地灾难”、以及奥尔森的“集体行动逻辑”都说明,个人的理性行动可能导致集体的非理性后果,公共事物往往是难以得到关心的事物。据此,人们一般认定,要避免公共事物的悲剧性命运,只有两条非此即彼的路可走,或者彻底私有化,或者强化中央集权。埃利诺.奥斯特罗姆则从博弈论的角度提出了市场与政府以外的解决办法。她认为,人们通过自筹资金与自主合约可以达至问题的有效处理。当然,现实的治理安排会比简化的博弈结构复杂,自主博弈亦会有它的问题。在酿造自主组织与治理的集体行动理论时,埃利诺.奥斯特罗姆采用了制度分析与经验研究相结合的研究进路。

从制度分析层面上看,埃利诺.奥斯特罗姆在界定基本概念基础上阐述了用于分析的基本理论。公共池塘资源指具有非排他性与可减少性的资源,前者与纯公益物品相似,后者又与私益物品相似,这一资源约束中,理性个人可能引发资源过度使用与退化问题。那么,如何通过组织与公共选择途径阻止问题的再现?埃利诺.奥斯特罗姆的解决取向是:社群自身如何才能组织起来以实现新制度供给、可信承诺与相互监督问题。既有理论认为,社群不可能自己解决这些问题,但事实上又确实有人做好了,二者的不同如何进行理论解读?她认为,首先,固守集体行动困境者认定囚犯困境是贯穿始终的基本结构,且单一层次分析已经足够,但事实上,合作的博弈结构也可能是同时存在的。其次,集体行动分析如果停留在操作层面是有问题的,影响集体行动的制度不止这一层。宪法决策与宪法层次相关,决策的制定与管理涉及集体选择层次,而使用、供给、监督与实施才与操作层次相关。三层面的行动规则中,更高层次的变更成本更高与更难完成,并因此强化了规则之下行为预期的稳定性,因为一个层次的行动规则变迁是在其上一层框架之下发生的。还有,论坛与规则取舍、贯彻之关系也须纳入分析之中。论坛有正式与非正式之分,非正式集体选择论坛有自发聚会、民间协会、资源使用团队等,正式论坛包括国家与地方层次论坛,所有这些论坛以及治理当局的一系列行动都会相互影响。再有,非正式规则也是发生影响的有效规则,从而把非正式规则纳入了制度分析的视野。

经验研究层面上,埃利诺.奥斯特罗姆在遍及世界各地诸多案例分析基础上发现,在摆脱自然状态进入自主合约的博弈中,占用权利与义务的均等分割是所有相关者的普遍共识,并具体归纳了包含共性的“实质要素或条件”,理出了成功达至自主合约治理的八项原则:

这些原则既包含对制度供给问题的解决,也包含对可信承诺与相互监督问题的解决。作为自主组织与治理的基本‘构件’会通过影响激励而使资源相关者志愿遵循系统中的具体规则、监督规则的执行、并把公共池塘资源的制度安排代代传承下去。当然,埃利诺.奥斯特罗姆作意强调,制度的生命力要求制度安排与整套原则必须基本一致。

经验研究基础上,埃利诺.奥斯特罗姆重新回到了自主治理理论的阐述。在制度分析的视野中,自主合约与自主治理涉及一系列集体性制度选择,在其中,新旧制度变迁主要取决于彼此的收益与成本之比较。首先,需要对一套制度的总收益进行分析与评估,主要应当考虑到公共池塘资源的客观条件、目前制度安排的公共信息类别以及相关的新制度规则。其次,从制度变迁的成本看,新制度取代旧制度涉及转换的、监督的与实施的成本,所有这些成本的评估都联系到一系列的环境变量与非环境变量。在制度变迁收益成本的比较中,埃利诺.奥斯特罗姆还借用了社会心理学成果加以分析,如潜在损失比潜在收益更能引起关注;危机迫近时,限制资源使用的新规则会令人自觉遵守;即时成本比未来收益更令人关心;近期事件更能引起关注;类似环境中行之有效的规则更能引起注意与被采用;制度选择的分配效应影响制度变迁进程。

在新制度的选择与变迁中,埃利诺.奥斯特罗姆特别强调政治制度所产生的影响。当外部政治制度对内部选择是“零条件”的偏僻地区,公共池塘资源制度变迁的可能性与绝大多数内部人认同强烈相关;在非偏僻地区,政府制度对内部制度选择、问题处理的自主程度以及对政府的依附程度均有明显作用。尤其值得一提的是,外部力量的干预往往会因为改变了使用者之间的博弈地位以及缺乏地方性知识而难以设计出实用的规则,进而使问题更加恶化。

还有,当政治制度禁止实质性地方自治,而问题又依靠政府解决时,就会出现二种不同的情形。若官员清正廉洁,当事人往往希望政府解决问题,有时也确能带来良好制度,但同时伴随不良隐患。与使用者据实际情况制定的制度规则相比,监督与实施这些制度规则的成本更高,因为它们具有浓厚的强加性色彩。如果官员并非清正廉洁,制度供给就更加困难,公共池塘利益相关者的行为选择会呈现出二种极端情况,一是资源占用者可能在法律规则之外建构自己的地方性制度,其前提是,这些利益相关者同质性强、相互之间甚为熟知、对自身的公共资源状况也颇为了然等等,即这一结局的出现只有在相关条件都相当具备时才有可能; 另一可能性最大的结局是,人人都不与他人合作,人人都盘算着谋取自身利益的最大化,导致“囚犯困境”、“公地灾难”与“集体行动逻辑”中的个人理性行动的非理性后果。

综上所述,埃莉诺.奥斯特罗姆公共事物自主治理理论把多中心秩序与效率及社群利益关联起来,在市场与国家理论之外进一步发展了集体行动理论,为面临类似选择的人们提供了处理类似问题的新思路,从而为公共事物治理的理论与实践增添了颇具启发意义的全新路径。

公共事物的可持续发展理论

在多中心理论体系中,对公共事物与发展关系的关注是一以贯之的主题,对这一关系制度层面的解剖与设计是其理论一以贯之的方法。因此,公共事物与发展的制度分析与应对成为多中心理论体系的重要内容。那么,什么样的制度才能促进公共事物、进而促进社会的可持续发展便成为多中心理论体系的智慧内核,这一智慧内核又主要反映在埃莉诺.奥斯特罗姆及其同事关于许多发展中国家基础设施及政策的透析之中。

发展中国家基础设施的研究中,社会资本的重要性给予了特别强调。众所周知,基础设施之于经济与社会发展举足轻重。但在众多发展中国家,基础设施的发展政策不仅没有带来经济繁荣,而且基础设施本身的维持也困难重重、举步维艰。原因何在?对此,他们认为,基础设施广义而言包括物质基础设施与制度性的社会基础设施,后者作为发展学中的社会资本才是可持续发展的重要条件。发展中国家的众多问题就与缺乏良好的社会基础设施即社会资本直接相关。

埃前诺.奥斯特罗姆认定,发展中国家许多地方现有治理结构存在反面激励,而一旦不良刺激扩展到发展的各个层面,置身有利地位的人往往从中图益与获利,若此时再加以改变,反对力量已经很大而难以推行。物质基础设施政策是否可以持续,特定制度激励空间内的理性选择尤为重要。在理想化的制度安排中,激励有助于人们为他人带来正面利益。尽管实际中,可操作制度很难达至最优状态,但却可以达至总体上的次优状态。

有效与公平的激励制度是基础设施可持续发展的根本,但是,这种制度的建构是难度甚大的社会工程。在这方面,埃前诺.奥斯特罗姆及其同事在长期研究基础上提出了一整套制度分析理论。该理论主要包括基础设施这种普遍性公共物品的开发与发展所涉及的三个主要因素之分析:

关于物品属性的分析,他们认为,基础设施具有不可排他性与不可竞争性特征,因此有必要作生产与供给的区分,这一区分的意义在:公益物品的供给要经集体选择,但未必经公共生产。以农村基础设施为例,从供给或消费看,享用的非排他性易引发搭便车或投资不足;融资可能求助于税收途径,但也许引发高额的税务行政成本;产生服务的共用性可能引发服务分配与用途管理问题;测量难度,如需求与收益评估的难度对于基础设施的开发、维护都有实质性影响;还有,政府介入虽然克服了搭便车问题,但少数人更有机会从中谋利,损害公共利益,所有这些因素都是制度设计需要考虑到的。再从基础设施的生产看,基础设施具有明显的规模经济,但设计运行使用维护的不同阶段,规模经济各有不同,需要相关公共机构的协作;此外,基础设施一般都有一定专门性,应有适当制度安排使之可以被再利用。总之,农村基础设施生产供给消费说明,具有良好激励的制度安排难度甚大,但这种努力却是问题得以适当解决的必须。

关于人的属性分析,他们认为,人是有理性的,会权衡不同条件下的利益得失,并且这种得失权衡还会随认识改变而改变,与此同时,人的理性又是有限的,而且理性人的信息也是有限的。显然,在这里,对人属性的认识是一种复杂人性观,认为人性与其所处环境密切相关。环境越确定,决策越确定,契约可以减少不确定性,但以此确定环境,交易成本甚高,其中就包括难以根本消除的信息不对称,如科学知识与时空知识的不对称,买方知识与卖方知识的不对称等等。这些都需要适当的制度安排给予严密规范,否则,不仅会大大提升交易中的成本,还会引发道德恶化与劣币驱逐良币现象。

关于制度绩效的评价标准问题,他们认为,基础设施发展的不同阶段会有不同的制度安排,不同制度安排的绩效如何进行评价呢?奥斯特罗姆开创了一整套系统评估指标,既包括总体绩效指标,又包括间接绩效指标,而基础设施可持续发展的标准是总收益大于或等于总成本。总体绩效标准有,一是资源是否符合帕累托最优的经济效率标准;二是贡献与收益是否相称的公平标准;三是资源是否分配给了较贫困阶层的再分配公平标准;四是政府对农民需求是否有效适应环境变迁的适应性标准。间接绩效标准涉及供给与生产成本,二者都分别包括转换成本与交易成本,后者是前者的增加,包括协调成本,信息成本与策略成本,其中的策略成本往往都与搭便车,寻租等等消极行为相关。因此,绩效的取得,制度安排十分重要。

在给定物品属性与人的属性条件下,怎样的制度安排才能达至最佳的绩效呢?由于理性个人难以解决的搭便车问题,有分析家建议,对服务于小量较确定人群的设施采用用户团体的制度安排更可行;而对服务于大量不确定人群的设施则采用集权的制度安排更可行。

那么,什么是用户团体的制度安排?他们认为,小型基础设施的制度安排有三种类型,一是简单市场,即一般用于组织如私宅建筑等家用私人投资的供给与生产,它是消费者负责供给且为其承担的项目寻找生产者。二是细分市场,即消费者选择少数公司并可能通过交换信用获取长期合同。三是用户团体,它是细分市场基础上出现的制度安排,仅服务于具有股份的消费者,持股人也必须为用户团体提供相应的资源。三种制度安排中,细分市场对于纯私人基础设施的经济效率更高,公益物品的开发,前二种制度安排的搭便车成本均很高,而用户团体的制度安排较适当,因为个人无法靠社会制度解决搭便车问题。

什么是集权的制度安排呢?这种制度安排认为,公共物品的绩效离不开政府的统一操纵。显然,这种制度安排具有取得规模经济、利用科学知识与克服搭便车的效果,但其消极效应也有许多,如:有些成本如协调成本、信息成本、寻租、回避责任等成本相当可观;再说,这种制度安排并末区分基础设施规模大小,也没有区分设计、建筑与运行维护的阶段性差异;还有,从供给看,它往往涉及只具有限选择权的全国消费者,从生产看,操作主体是依照专业组织起来的人员,在供与产的庞大科层系统中,双方组织者的职业激励多是取悦上层,并因此产生许多相关问题。由于以上种种,这种制度安排的实践往往导致基础设施的发展不可持续。

发展中国家由于集权制度安排的诸多问题而选择了分权的制度安排,经分权化的种种努力,时空信息成本降低,相关管理者与当地联系密切化。只是这种分权是集权下的分权,一旦分权出现问题,往往又以集权方式加以清理,走回原来的路径,这种格局下的各种成本难以大幅下降,总绩效也难以大幅度提升。

多中心制度安排允许人们组建许多治理机构,使多元化选择的规模经济在基础设施中的运用成为可能;其次,多中心框架下政府单位间存在本质差异的权力可以使人们在多样化的政府单位间选择与流动;再则,尽管任何单位都存在程度不等的与失控、信息失灵相关的科层问题,但多中心下的建构及地方论坛往往能够有效克服这些问题;还有,多中心下公民自主性的强化与垄断控制可能性的减少是遏制机会主义倾向的较优选择。

其实,集权与分权的安排在制度结构的实质上都是单中心的,是市场与政府二极思维的思路,而多中心的制度安排则不同。在基础设施等公共事物持续性发展的制度选择中,多中心制度安排既保留了集权制度安排的一些优势,还同时增加了其他优势,是公共事物持续发展获得激励的源泉。五、多中心理论的城市治理之道

城市是公共事物高度密聚的空间场所,因而也是多中心理论涉足最为频繁的场域之一。自然,多中心理论下的城市治理之道与一般的城市治理之道有着不同的视野。通行的观点认为,自主性单位只是为了自己的利益而活动,根本无力解决社群的诸多问题,因此,只有一个决策中心的体制是大城市理想化政府模式。显然,这一观点有违多中心秩序下的大城市治理之理念。

为阐明自己的观点,文森特.奥斯特罗姆特别提到法国政治学家托克维尔(tocqueville)对美国公共生活特色的认识。长期以来,混乱与无序被认为是美国公共生活的一道风景,托克维尔则努力透过风景看本质。他把“政府能够管理本地的事务”与“公民为自己做事”加以区分,并在此基础上指出了单中心结构与多中心结构的差异。他深刻地认识到美国人利用了多中心优势,凭借选举与协调来解决公共权威之间的冲突,而非依赖单中心的等级制命令来协调公共生活。托克维尔进而断言道,公民的集体力量永远会比政府的权力创造出更大的社会福利。

在文森特.奥斯特罗姆看来,大城市公共事物“混乱”背后“看不见的手”无时无刻不在调节着自身的运转,实现着自身的秩序,只是这种秩序是一种异常复杂的秩序。多中心框架下,大中小规模政府与非政府组织通过竞争合作,在实现秩序的同时还发挥着高水平的绩效。

多中心理论在城市治道中的基本假定是:

所有这些预设与其理论取向直接相关,因为不同的理论取向会以不同的方式把握问题。单中心预设的研究致力于寻找权力中心及相关事理,一旦发现权威分散或管辖交叠就会因“混乱”而失望。在此,文森特.奥斯特罗姆在研究基础上对几个直觉性认识的挑战表明了自己理论取向的解释力。

许多大城市地区的中心是较高度一体化的管辖单位,为其居民提供大量服务,更接近于单中心安排,郊区居民为大量管辖单位服务,甚至还相互交叠,更接近于多中心安排。在特定人口密度、社会经济条件与空间位置相似的小区,由于供给服务的制度安排类型不同,那么其关键层面的差异便可以反映出不同的内在意涵:

第一,一般认为高度多中心与不同部位服务水平及质量之差距呈正相关,但经验事实并非如此。社区间公共服务水平参差不齐,个人偏好亦形形色色,人们往往会 ‘以足投票’向切近偏好的社区迁移,且社区间税收与财政竞争又强化了这一趋向。此外,大管理区上下层居民与决策者有效沟通的差异以及大规模管理机构本身固有的信息与控制方面的制度缺陷,致使更近似单中心的巨型城市内居民小区之间也存在公共服务水平与质量的巨大差距。

第二,一般认为,高度多中心与社会隔离呈正相关,但经验事实并非如此。单中心论者认为,郊区的社会隔离水平大于中心城市,多中心论者则认为在大城市各管辖单位中,人们以迁移表达偏好,如果偏见影响了偏好,偏见会反映在多中心体制中,并且还有其他因素比管辖单位更影响社会隔离,隔离程度可能比效区更甚。

第三,一般认为,高度多中心或分散会引发公共服务成本的提升,但经验事实并非如此。早期社会科学研究中人们把规模性科层制与效率联系在一起,因而认为高度多中心引发出服务成本上升,但当今研究表明,规模经济因生产要素、消费要素、产品或服务类别不同而不同,与高度多中心并没有必然联系。

第四,一般认为,高度多中心或分散引发城郊之间相关资源分配的不平等,进而影响到其他,但经验研究表明,高水平支出与高水平服务质量及公众满意度并非完全正相关,如有的市区警察服务的花费颇高,但服务效果却不比一些郊区在少花费的情形下所提供的服务更好,城市中心资源再分配并没有带来不同居民小区公共服务水平与质量明显的殊异。

反直觉现象的存在意味着能够透过“混乱”与无序的外表,把握“看不见的手”所营造出来的常规秩序。既然上述已经表明,制度缺陷与问题是单中心城市政府结构本身所固有的,许多城市问题由此而生,而社群控制、居民小区、城市及村镇组织可以提供潜在的补救,因此,多中心的城市治理之道需要更多对自发秩序的尊重、需要更多对自主力量的尊重、需要更多的多中心。

综上所述,多中心理论以其对学术与社会现实的执着求真精神提出了对社会秩序的全新洞见,在亚当.斯密这只“看不见的手”之外还发现了公共领域另一只“看不见的手”,在市场秩序与国家主权秩序之外发现了社会运转的多中心秩序。传统主流理论认为,权力分散化与交叠管理是“不正常”局面,与此相联系的重复服务与无效率是无法以绩效评估的“病态”,这一现象不仅是政府失灵的表现,还是政府失灵的根源,要真正根治与扭转,实现“效率与节俭”的优化,就应当把许多地方管辖权合并,把许多社群自主权上交。多中心理论打破了这一简单化认识,挑战了这一传统认识误区,揭示了这一领域的复杂性及其规律。在奥斯特罗姆夫妇看来,之所以这样认为,是因为人们缺乏对这一复杂现象的概念工具与理论框架。亚当.斯密以后,人们逐渐认识到市场本身的秩序,时至今日,以计划取代市场被认为是背离事物逻辑的做法,多中心理论则进一步认识到,以集权的官僚政府组织取代多中心的公共管理同样是背离事物逻辑的,公共领域背后的这只“手”有其自身不同的机理,公共经济理论正是对这一机理的阐述,公共事物自主性组织与治理理论就在市场与政府之外发掘了存在于民众之中的社会秩序与繁荣突现的力量,并还进一步发掘了使这种力量得以持续的制度性基础,突出了社会基础设施对可持续发展的举足轻重。研究中提出的许多反直觉认识既是多中心理论的智慧结晶,同时又是多中心理论发展的源头活水。

多中心理论不仅根植于西方社会的土壤之中,对素有制衡权利偏好的人们有着不可阻挡的理论与实践意义,而且具体到发展中国家,其生命力同样不可阻挡。多中心理论的许多经验研究就着眼于发展中国家的现实,埃莉诺.奥斯特罗姆认为,存在于发展中国家的许多本土制度都具有无中心特色,这些具有无中心性的本土制度与多中心的制度安排原则具有基本的契合性,并且表现出旺盛的生命活力,是多中心制度发育与完善的适宜场域。

以多中心理论的独特诠释力与现实指导力反观我国目前的改革与制度创新,反观我国目前的社区、社群及公共领域的治理与管理,令人深思与得益之处会有许多。在近达三十年高度计划体制的“制度遗产”还在强烈地塑造着公私领域的运作之时,在上下级指挥链条还在强烈地影响着公私领域的自主发展空间之时,具有浓郁自发性实质,并同时充满进化论建构主义色彩的多中心理论所展示的公共事物及其治理的内在逻辑无疑具有颇具现实意义的导向功能。

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